РЕДОВНИЯТ ДОКЛАД ЗА 2004 - ПОЛИТИЧЕСКИ КРИТЕРИИ [превод на български език]

Съдържание
	1. Политически критерии
	1.1. Демокрация и правова държава
	1.2 Права на човека и защита на малцинствата
	1.3 Обща оценка

България постигна стабилност на институциите, които гарантират демокрацията и правовата държава. Това е заключението в Становището от 1997 г. и последващите Редовни доклади и се потвърждава от развитието през последната година. В този раздел се посочват най-важните промени след датата на предходния Редовен доклад.
Бяха проведени местни избори в 263 общини на България през м. ноември 2003 г. Общите избори за 40-то Народно събрание ще се проведат през пролетта на 2005 г.

Народно събрание

Народното събрание продължава да работи задоволително. Общият законодателен процес напредва стабилно с добри резултати с оглед бъдещо уеднаквяване с достиженията на правото на ЕС. Народното събрание проведе извънредни сесии, за да ускори приемането на всички спешни закони, свързани с европейската интеграция на България.

С формирането на две нови парламентарни групи, сега съществуват 7 политически групи, представени с 240 места в Парламента. Тази реорганизация на парламентарните групи причини временно отлагане на приемането на законодателство, свързано с присъединяването.

Дирекция “Законодателна дейност и европейско право” допринесе с правната си компетентност в областта на привеждането в съответствие на достиженията на правото на ЕС в целия законодателен процес в Парламента, главно посредством подпомагане на парламентарните комисии. През последните две години осигуряването на такава компетентност беше особено засилено между две заседания на Парламента. Парламентарните комисии и членовете на Парламента също се стремят активно да търсят консултации от експертите в Дирекция “Законодателна дейност и европейско право”. Нейният екип се състои от 23 члена, в сравнение с 21 през миналата година. Трябва да се обръща внимание на обучението и задържането на квалифицираните кадри.

Правната рамка за създаване на институцията на омбудсмана влезе в сила през м. януари 2004 г. Парламентарният омбудсман и неговият заместник ще отговарят за разследване на нарушения на гражданските права и свободи от държавни и общински органи и техните администрации, както и от лица, които предоставят публични услуги. Въпреки това обаче, Народното събрание не успя да избере омбудсман през периода, обхващащ доклада, независимо от това, че разпоредбите на закона изискваха избор до края на м. март.

Изпълнителна власт

По време на отчетния период българските власти се задължиха да подготвят своята администрация за членство в ЕС въз основа на правителствената политика за модернизация на държавната администрация, както беше заложено в осъвременената Стратегия за модернизация на държавната администрация, приета през м. септември 2003 г. и нейния осъвременен План за действие.

Правителството извърши функционален преглед на държавната администрация в началото на 2004 г., за да насочи нейните приоритети и функции, но това все още не е приведено в законодателни изменения за преразглеждане на правителствените структури. Кабинетът има 21 министри (3 от тях са заместник министър-председатели), в това число е и Министър-председателят. Няма персонални промени на ниво министри през отчетния период, но има някои промени на ниво заместник-министри, чрез пренасочване и уволнение.

Специфичните структури за координиране на европейската интеграция продължават да функционират добре. През последната година европейската интеграция беше главна платформа за процеса на правене на политики на правителството предимно чрез Съвета за европейска интеграция, който взима крайните решения по всички въпроси от европейската интеграция. Структурите за интегриране към ЕС бяха координирани от миналата година насам от заместник министър-председателя по европейските въпроси, който отговаря за наблюдението и координирането на правителствената политика, свързана със задълженията, които произтичащи от членството в ЕС и в НАТО, и който отговаря също и за реформата в държавната администрация. Единствената промяна тази година в структурите, свързани с европейската интеграция е създаването в Министерството на външните работи на Дирекция “Комуникационна стратегия”, която все още трябва да докаже своята оперативност.

Координацията между министерствата, по-конкретно между администрациите на работно ниво, по въпросите, които не са свързани с ЕС, е нестройна. Общо взето, ще бъдат необходими допълнителни усилия, предимно в процеса на правене и координиране на политики, както и политиката за човешките ресурси, ако България иска да постигне амбициозната цел на стратегията за реформа, което означава да има квалифицирана и ефикасна държавна служба в средносрочен план.

Въпреки че, реформата на държавната администрация е приоритет за правителството, структурите, отговарящи на нейната подготовка и изпълнение, са ограничени: Министърът на държавната администрация няма министерство, но получава подкрепа от дирекцията в Министерски съвет с персонал 13 служители. Няма друг централен или координиращ орган, който да отговаря за реформата на държавната администрация или за управлението на държавната служба. Много усилия все още са необходими за подобряване на управлението на структурите в българската администрация. Доклад за дейността на администрацията се публикува всяка година. Той е основа за оценка на ефикасността на държавната администрация и за необходимите бъдещи промени.

Докладът от 2003 г. съдържа препоръки за подобряване на организацията на работата на държавната администрация, административния капацитет за изпълнение на достиженията на правото на ЕС и достъпът до публична информация. Той разглежда също въвеждането на информационните технологии и антикорупционните мерки.

Предвидените изменения и допълнения в Закона за администрацията, разработени inter alia, за да разяснят ролята на кабинетите в държавната администрация, все още не са приети. Имаше няколко доклада, подчертаващи пропуските в съществуващото законодателство, които насърчаваха България да приеме задълбочена законодателна рамка, с оглед засилване ролята на закона и да гарантира принципа за законност в работата на администрацията. Важна стъпка напред беше постигната с приемането на измененията и допълненията на Закона за държавния служител в началото на м. октомври 2003 г., който влезе в сила през м. януари 2004 г. Освен по-прецизната дефиниция на статута на държавния служител, те осигуряват въвеждане на задължителна конкурентна селекция за новопостъпващите на държавна служба и засилване на принципа на заслугите при назначаването и оценката на изпълнението.

Измененият и допълнен закон също така, съдържа изисквания за нова класификация на позициите в държавната администрация, включително позициите на регионално и общинско административно ниво. Единен класификатор на позициите в администрациите беше приета през м. март 2004 г. Тя опростява и определя изискванията за различните категории и нива в администрацията. Обхватът на позициите на държавните служители беше значително разширен. Наредба за провеждане на конкурси за държавна служба беше приета през м. януари 2004 г., която определя процедурата за провеждане на конкурса за назначаване на държавни служители.

Система за оценка на изпълнението беше въведена във всички институции на държавната администрация, както беше планирано предварително. Всички държавни служители преминаха през пълна оценка на тяхното изпълнение в края на м. декември 2003 г.

Успехът на изменения и допълнен закон за осигуряване на отчетна ефикасна и независима държавна служба, включително на регионално и общинско ниво, ще се нуждае от оценка след първата година на влизането му в сила. По-специално различни разпоредби, отнасящи се до държавната служба, като например, Кодекса на труда, Законът за местно самоуправление и местна администрация и други закони, както и специфични правилници, съществуващи в някои клонове на администрацията, като полицията, съдебната система и дипломатическия корпус, следва да бъдат хармонизирани с новата законова рамка.

През отчетния период общият брой на държавните служителите продължи да нараства и достигна 25 959 служители до края на 2003 г., което съответства на увеличение от около 10,2% в сравнение с 2002 г., и 41,8% в сравнение с 2001 г. Увеличението засегна предимно новосъздадените или преструктурирани административни структури. Относителният дял на държавните служители е 32% от всички служители в държавната администрация. Общият брой на служителите в българската държавна администрация през 2003 г. беше 81 062 служители.

Измененията на системата за заплащане, основани на индивидуалното изпълнение на държавните служители, бяха въведени през м. януари 2003 г. и сега се прилагат в българската администрация. Прилагането на тази политика е в парвомощията на отделните министри (с малко прозрачност в някои случаи), а някои министерства въведоха допълнителни материални стимули. Беше въведена системата на допълнителните материални стимули за служителите, работещи в сферата на европейската интеграция, и пред-присъединителните фондове. Бяха определени минимални и максимални заплащания за всяка служба в администрацията. Въпреки това, заплатите в публичния сектор все още остават относително ниски.

Друг приоритет на програмата за реформата е обучението, а новият Закон за държавния служител предвижда 0,8% от бюджета за заплатите на държавните служители да бъде използван за обучителни цели. Институтът за публична администрация и европейска интеграция е главният орган за обучение, заедно със специализираните институции, като Школата за публични финанси, Училището за магистрати, Полицейското училище, Дипломатическия институт и др. Институтът организира задължително обучение за новопостъпилите държавни служители, както и специализирано обучение по въпросите на европейската интеграция. Общият брой персонал, който е преминал обучение през 2003 г., възлиза на 20 158 души, от които около 7 000 души – чрез Института.

Беше постигнат напредък в изпълнението на Стратегията за електронно правителство чрез приемане през м. март 2004 г. на План за действие за периода 2003-2005 г. за насърчаване развитието на нови електронни услуги за гражданите и бизнеса. Необходимо е да се обърне внимание на развитието на кохерентна и последователна политика по отношение на обществените поръчки и употребата на информационните технологии в администрацията.

Прозрачността на законодателния процес продължи да се подобрява благодарение на по-систематичните консултации с гражданското общество и икономическите и социалните партньори, въпреки факта, че няма официално хармонизиран механизъм за консултации в подготовката на ново законодателство. От миналия Редовен доклад има няколко добри примера за сътрудничество с гражданското общество, а именно – в социалната сфера и в борбата срещу корупцията (вж. Раздел за гражданските и политически права). Повече усилия са необходими за разпространение на информацията относно членството в Европейския съюз сред цялото общество.

За местната администрация отговорят общините. България има 263 общини, които са юридически лица със отделен бюджет и собственост. Кметовете и общинските съвети се избират пряко от местната общност. Правителството е определило работна група, която отговаря за подготовката на нов Закон за децентрализацията. Необходима е по-голяма яснота по отношение на съответните компетенции и бюджети на централните и местни администрации. Въпреки известна подготвителна работа и проучване на изпълнимостта, не може да се отчете напредък по време на отчетния период. Следва да се даде приоритет на разработването на стратегическа политика, насочена към местните и регионалните администрации. Повече внимание следва да се обърне на изпълнението на достиженията на правото на ЕС на регионално и местно ниво.

Съдебна система

Структурата на българската съдебна система и функциите и компетенциите на Конституционния съд не се промениха от миналия Редовен доклад.

По време на отчетния период България продължи процеса на реформа и редица важни законодателни актове бяха изменени и приети.

Редица нови изменения и допълнения на Закона за съдебната власт влязоха в сила през м. април 2004 г. Измененията и допълненията отчитат промените на Конституцията, въведени през м. септември 2003 г., относно фиксирания срок за служба за ръководни длъжности в съдебната система, имунитета и несменяемостта на магистратите.

Измененията и допълненията също осигуряват по-ясни правила по отношение на назначенията и повишаването на магистратите и за установяване на две нови комисии към Висшия съдебен съвет, Атестационна комисия и Комисията по предложенията, които имат правомощия за назначаване и уволняване на ръководители от администрацията на съдебната система. Законът изрично определя ръководните длъжности в съдебната система, както и тяхното избиране и мандат. Въвеждащи наредби за атестиране на магистратите и за правилници за провеждане на конкурса за магистрати също бяха приети. Има положително развитие по отношение на въвеждане на целите и прозрачна система за назначаване чрез промените в Закона за съдебната власт, внесен миналата година. Общ конкурс за избор на магистрати беше проведен през първата половина на 2004 г., на който се явиха 1 977 кандидати.

Други законодателни актове бяха приети, като измененията и допълненията на Наказателния кодекс през м. март 2004 г. (квалификация на престъпленията), Закон за кадастъра и имотния регистър, както и Закон за промените в Конституционния съд (въвеждане на превантивни мерки срещу незачитането на закона).

Редица промени се състояха през отчетния период по отношение на ръководните длъжности в съдебната система поради изтичане на няколко мандата. Мандатът на Председателя на Върховния административен съд, както и на 22 члена на Висшия съдебен съвет, приключи през м. декември 2003 г. След няколко неуспешни опита Председателят на Върховния административен съд беше избран през м. март 2004 г. със 7-годишен мандат. Членовете на Висшия съдебен съвет бяха избрани през м. декември 2003 г., като 11 са от квотата на Парламента и 11 от съдебната система с 5-годишен мандат. Всички членове от парламентарната квота бяха избрани от редовете на парламентарното мнозинство. Промени в по-нисшите съдилища също се състояха въз основа на решения на Висшия съдебен съвет. Въпреки някои нови заповеди за назначения на висшите магистрати (вж. по-горе), се намесиха политически съображения за редица предложения и задължителните атестации на кандидатите не винаги бяха прилагани обективно. Необходима е независимост на съдебната дейност от политическа намеса като гаранция за правовата държава.

Бюджетът на съдебната система беше увеличен с 44% в Закона за държавния бюджет за 2004 г., в сравнение с бюджета, гласуван предишната година. Броят на магистратите, съдия-изпълнителите и съдиите по вписванията остана почти същия, както миналата година. Общият брой на назначените съдии е 1 478 от общо 1 558 съществуващи длъжности, сравнени с 1 469 от 1 550 длъжности през предходната година. Назначаването на съдебните помощници, функция, създадена през м. януари 2003 г., остана ограничено до Върховния касационен съд и Върховния административен съд. Съдебната система можеше да се ползва от увеличаване на съдебните помощници също и в други съдилища.

Щатът на Администрацията на Висшия съдебен съвет се увеличи от 38 на 58, от които до средата на 2004 г. са заети 53 длъжности. През м. юни 2004 г. Висшият съдебен съвет прие комуникационна стратегия, както и нов правилник за организацията и дейността на администрацията. Все още липсват подходящи помещения, което възпрепятства присъствието на журналистите на съвещанията на Съвета, които са публични.

През предходната година средната заплата на съдиите се увеличи с 16,5%, за прокурорите с 18%, а за следователите с 22,5%. Средно възнаграждението на магистратите е значително по-високо от това в публичния сектор в абсолютни стойност и степен на увеличение. Условията на работа на съдиите, прокурорите и следователите и съдебния състав продължиха да се подобряват, но все още остават трудни в повечето случаи. Въвеждането на информационни технологии в подкрепа на реформата продължава по програма, която е до 2007 г. Няколко съдилища, по-специално Върховният административен съд, вече са оборудвани адекватно.

Националният институт на правосъдие беше основан през м. декември 2003 г. под финансова и организационна отговорност на Висшия съдебен съвет. Той поема функциите на предишния неправителствен Център за обучение на магистрати, като осигурява обучение за съдии, прокурори и следователи. През отчетния период 380 участници са преминали специализирано обучение по право на ЕС. От началото на тази година всички новоназначени магистрати трябва да преминат 6-месечен курс на обучение преди да поемат своите задължения.

На практика няма хармонизирана статистика на национално ниво относно функционирането на съдебната система, и по-специално за средната продължителност и естеството на правните процедури. Събирането на статистически данни е разпределено в отделните съдилища и разделението на отговорностите между Висшия съдебен съвет и Министерството на правосъдието в тази област остава неясно.

Системата за изпълнение на съдебни решения се нуждае от основно преразглеждане, тъй като само 1/8 от дължимите глоби са фактически събрани. Неизпълнението на съдебни решения омаловажава ефективността на правовата държава и може да засегне гражданските дела, свързани с изпълнението на достиженията на правото на ЕС. Следва да бъде въведена подходяща система за мониторинг.

Въпреки законодателните и административни подобрения, значителни усилия все още са необходими за промяна на функционирането на съдебната система на практика. Краткосрочните приоритети на стратегията за съдебната реформа са изпълнени отчасти в определените срокове. Въпреки постигнатия напредък по отношение на имунитета на магистратите (вж. по-горе), няма развитие, което може да се отчете по отношение на ревизиране на правилата за имунитет на следователите и прокурорите. Предстоят важни предизвикателства, особено по отношение на гражданските и наказателните процедури и структурите на българската съдебна система.

Малък напредък беше отбелязан по отношение на реформата на досъдебната фаза. По-нататъшно укрепване на прокуратурата е необходимо, включително преразглеждане на структурите и работните методи. Последните доклади потвърждават, че съществуват сериозни структурни проблеми по отношение на независимостта от външен натиск на българските следователи, дублиране на дейности и сложност на настоящата наказателна процедура. Съществени отлагания поради чести връщания на дела за разследване и във фазата на предварителното разследване влияят отрицателно на капацитета на България да преследва организираната престъпност и корупцията. Също така, няколко съдебни решения на Европейския съд за правата на човека напоследък ни показват, че неколкократни прехвърляния на дела между различните власти затрудняват изискванията за сроковете, съгласно Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи. За да се приведе в съответствие функционирането на досъдебната фаза с най-добрите практики на ЕС, България трябва да увеличи усилията си, за да задълбочи реформите в тази област, като осигури преразглеждане на законодателната рамка, включително нов Наказателно-процесуален кодекс, изменения и допълнения в Закона за съдебната власт и задълбочена оценка на необходимостта за изменение на съответните разпоредби в Конституцията. За по-голяма ефикасност в досъдебната фаза, ролята на разследващите магистратите следва да бъде преразгледана и ограниченията в тяхната сфера на материални компетенции следва да бъдат въведени. Ролята и позицията на други ключови участници в досъдебната фаза, като на полицията и прокуратурата, следователно също трябва да бъдат ревизирани по отношение обхвата на задачите им и ресурсите.

Мерки срещу корупцията

Извършените от национални и международни организации прегледи и оценки потвърдиха, че корупцията все още се възприема като сериозен проблем, въпреки че не съществуват доклади за влошаване на обстановката. Прекалено рано е да се оценява степента, до която промените в законодателството са въздействали ограничително по отношение овладяването на общото ниво на корупция, но някои доклади споменаха за първи признаци на спад на дребна корупция в рамките на митническите власти, в полицията и в съдебната система. Образованието и здравния сектор също се считат за най-корумпираните сектори в администрацията. Корупционният натиск продължава да е значим за бизнес отраслите, в които скорошни проучвания показаха ситуации, свързани с корупция в областта на издаването на разрешителни или кредити, и в области, свързани с избягването на данъци и обществени поръчки. Не са на лице надеждни проучвания за нивото на корупция на местно ниво (общини). От началото на 2003 г. събирането и обработката на статистическа информация относно присъдите за подкупи правят разграничение между активни и пасивни подкупи в частния и обществен сектор, упражняване на натиск и злоупотреба със служебно положение. Общо 322 дела са били разгледани от съда, от които  по 88 има произнесени решения, най-вече за злоупотреба със служебно положение и за активен подкуп. През отчетния период, допълнителни законодателни актове и наредби бяха приети и изменени, и допълнени, с цел продължаване привеждането в съответствие на законодателната среда с международните стандарти в областта на борбата срещу корупцията. Промените в Закона за държавния служител, приети през м. ноември 2003 г. съдържат определение на ситуациите, свързани с разкриване и избягване на конфликт на интереси и от страна на държавните служители (виж по-горе). Новият Закон за обществените поръчки влиза в сила през м. октомври 2004 г. и въвежда нова институционална уредба и принципи, в съответствие с достиженията на правото на ЕС (виж също Глава 1 – Свободно движение на стоки). Секторът на здравеопазването бе изключен от този закон.

След публикуването през миналата година на Доклад за прилагането на Национална стратегия за противодействие на корупцията (2001 г.), през м. декември 2003 г. правителството прие осъвременен План за действие за периода 2003-2005. Неговата цел е да бъде извършено изграждането на институционалната и правна среда, която има за основа принципите и стандартите на ЕС. В него се набляга на дейностите по превенция на корупцията и на усъвършенстване на контрола, и са включени специфични секторни стратегиите за здравеопазването и образованието. Въпреки това, той не обхваща корупцията на високо местно ниво. Все още е малка прозрачността по отношение личните интереси на висшите служители на изборни длъжности и по отношение финансирането на политически партии и предизборни кампании. 

През м. февруари 2004 г., Висшият съдебен съвет (ВСС) прие стратегия за борба с корупцията в съдебната система. В нея се акцентира върху засилването на административния капацитет за контрол срещу измамите. Последва приемане, през м. март, на Професионален и етичен кодекс на съдиите, в съответствие с Европейската харта за статута на съдиите. През м. юни 2004 г. бе приет и Кодекс за поведение на служителите в държавната администрация. Подготвя се също кодекс за бизнес средите. Закон за етичните норми в работата на народния представител все още не е приет. Като цяло подходът, предприет от българските власти в борбата срещу корупцията оставя настрана необходимостта от предприемане на специфични мерки в борбата срещу корупцията на високо ниво, в политическите, местните и бизнес средите.

Институционалната основа в областта на борбата срещу корупцията бе допълнително консолидирана. Междуведомствената комисия, председателствана от Министъра на правосъдието, бе натоварена, през м. февруари 2003 г., с координирането и контрола върху прилагането на Националната стратегия и Плана за действие. Бяха създадени специализирани органи за предварително разследване към Върховна касационна прокуратура. През м. ноември 2003 г. към ВСС бе създадена Комисия за борба с корупцията. Нейната задача е да определя  политиката в областта на борбата с корупцията в съдебната система като в нейните правомощия е и разглеждането на индивидуални жалби. Меморандуми за разбирателство бяха подписани между ВСС, Главна прокуратура и Министерство на правосъдието за обмен на информация относно корупцията. Специални звена в отделните министерства, полицията и граничните служби отговарят за борбата срещу корупцията (виж също Глава 24: Сътрудничество в областта на правосъдието и вътрешните работи). Съдебните процеси за корупция представляват малка част от общия брой дела в наказателния процес. Въпреки това, досъдебните производства по обвинения в корупция нарастват - от 2 253 дела през 2001 г. до 4 458 през 2002 г. и 6 785 през 2003 г. През 2003 г. броят на осъдените лица на първа инстанция по престъпления, свързани с корупция е 431.

Българското законодателство, до голяма степен, е в съответствие с Конвенцията за защита на интересите на Европейските общности и нейните Протоколи. Гражданската конвенция за корупцията на Съвета на Европа влезе в сила през м. ноември 2003 г. България ратифицира допълнителния Протокол на Наказателната конвенция относно корупцията на Съвета на Европа през  м. декември 2003 г. През декември 2003 г. България подписа Конвенцията на ООН срещу корупцията.