25-10-2005
Мониторингов доклад за България
| Съдържание | |
 |
Резюме |
|
Въведение |
 |
Политически критерии |
|
Икономически критерии |
|
Ангажименти и изисквания, произтичащи от преговорите за присъединяване |
|
Приложения |
Докладът от 2004 г. потвърди заключенията от предишните доклади, че България е изпълнила политическите критерии. Въпреки това обаче, следните области бяха идентифицирани в заключенията на доклада от 2004 г. за по-нататъшни подобрения: реформата на държавната администрация (всички аспекти, но особено местната и регионална администрация); реформата на съдебната система (всички аспекти, включително полицията и мерките за борба с организираната престъпност); антикорупционните мерки; трафик на хора; свобода на изразяване/независимост на медиите; лошо отношение при задържане и условията на затворите; системата за грижи за детето и грижа за психичното здраве; защита на малцинствата и интеграция на ромското малцинство.
Основната цел на тази глава е да оцени състоянието на въпросите, идентифицирани миналата година като нуждаещи се от по-нататъшни подобрения.
1. Политическо развитие
През юни 2005 г. в България се проведоха общи избори. Официалният процент на участие беше 55,76%. Водената от БСП Коалиция за България (социалисти) се оказа най-голямата политическа сила, като спечели 30,95% от гласовете. Национално движение Симеон ІІ (НДСВ) беше на второ място с 19,88%, пред Движението за права и свободи (ДПС) с 12,81%. След това е коалиция “Атака” с 8,14%, Обединените демократични сили (ОДС) – с 7,68%, Демократи за силна България (ДСБ) – с 6,44% и Българският народен съюз (БНС) – с 5,19%.
През юли 2005 г. Народното събрание прие декларация за приоритетите в работата на Парламента. Тези приоритети включват приемане на законодателството, свързано с европейската интеграция, бързо изпълнение на съдебната реформа, установяване на рамка за стимулиране на икономическото развитие и инвестициите, достъп до качествено здравеопазване и образование и напълно-изградената интеграция на различни социални и етнически групи.
Почти два месеца след общите избори през юни, Коалиция за България, като най-силна група в българския парламент, Национално движение Симеон ІІ и Движението да права и свободи, подписаха коалиционно споразумение за сформирането на правителство през август 2005 г. Новото правителство се ръководи от Сергей Станишев, министър-председател, разпределението на 17-те министерски кресла между трите партии – БСП/ НДСВ/ ДПС е: 8/5/3, с един министър необвързан с партия. Правителството проведе първата си сесия през август 2005 г.
България постигна приемлива степен на привеждане в съответствие на законодателството си с достиженията на правото на ЕС по отношение на транспонирането на директиви, но въпреки че бяха направени усилия да се сведе до минимум прекъсването на законодателния процес поради изборите, приемането на някои ключови части от законодателството беше прекратено от периода на изборите и процесът на изпълнение на реформи беше малко забавен.
2. Прилагане на препоръките за подобрение
Държавна администрация
Въпреки, че реформата в държавната администрация остана приоритет на правителството през отчетния период, България направи ограничен напредък по отношение на съответните законодателни разработки.
Структурите, отговорни за подготовката и изпълнението на реформата в държавната администрация са трудни за оценка, тъй като съществени промени все още се планират, включително установяване на пълноправно Министерство на държавната администрация.
Предвиденото изменение на Закона за администрацията все още не е приет. Следователно, разпределението на отговорности между политическите и административни нива на администрацията все още се нуждае от изясняване, позицията на главните секретари в администрацията да се регулира, ефективен вътрешен контрол относно неговата работа за се установи и всички агенции да се обединят под контрола на съответните ресорни министерства.
Проектът на Административно-процесуалния кодекс все още не е приет. Предвидено е той да установи правното производство за изпълнение на административните закони и разрешаване на спорове за по-добро регулиране на правата на гражданите и повишаване на административния и съдебен контрол върху всички административни актове. Междувременно, на-основните процедурни принципи за контрол над държавната администрация са определени разпокъсано, чрез три други части на законодателството, както и Закона за администрацията. Принципи и процедури, като административно и съдебно преразглеждане на административни актове чрез обжалване и налагане на административни наказания в резултат от нарушение на административния закон са включени в тези части от законодателството. Тяхното интерпретиране и изпълнение, обаче, често се ръководи от процедурен правилник на всеки административен орган, като по този начин се създават условия, които остават място за липса на ефективност.
България се нуждае да даде приоритет на запълване на празнини в съществуващото законодателство, за да осигури създаване на законодателна рамка, гарантираща принципите на законност, отчетност, надеждност и предсказуемост в работата на държавната администрация. Изискват се особени усилия по отношение на условия, които да направят държавната служба по-устойчива към корупция, включително и превантивни мерки.
Откритостта и прозрачността на държавната служба, особено по отношение на достъпа до публична информация са обхванати от Закона за достъп до обществената информация, изменен през 2003 г.Въпреки, че съществува повишаване на броя на решения, издадени от българската администрация въз основа на този закон, и неговото приемане се е увеличил, влиянието на закона остава ограничен.
Първият национален омбудсман и заместник-омбудсман накрая бяха избрани през април 2005 г., въз основа на законодателство, което съществува от януари 2004 г и което предвиди избиране на омбудсман до март 2004 г. Вътрешния правилник за организацията и дейността на омбудсмана влезе в сила през юни 2005 г. Институцията омбудсман все още не е организирана напълно. Редица местни омбудсмани съществуват от началото на 2004 г. Те са настанени в общините и са избрани от общинските съвети.
По отношение на децентрализацията, Съветът за модернизиране одобри Стратегия за децентрализиране през май 2005 г., обхващаща децентрализация на властите и фискална децентрализация. Въз основа на стратегията, ще се разработят планове за действие. Въпреки това, обаче, децентрализацията като такава все още не е напреднала далеч в действителност. Опити за административна и данъчната децентрализация на общинско ниво са в застой и постепенно води до разпределение на отговорностите и задачите на Номенклатурните и статистически териториални звена (НСТЗ) ІІ ниво, където административните структури понастоящем се засилват.
Под ръководството на министерството на финансите, програмно бюджетиране се въвежда в министерствата в България. Понастоящем 11 министерства участват в пилотната схема. Очаква се Министерство на околната среда и водите да бъде първото министерство, което да представи напълно програмиран бюджет в парламента.
Законовата база на статута на държавните служители и други служители в държавната администрация беше въведена чрез изменения на Закона за държавния служител. Въпреки това, обаче, отсъствието на централен орган, отговорен за изпълнението на различни аспекти от законодателството за държавния служител, предвидената пълна оценка за въвеждането и изпълнението след първата година на влизане в сила не може да бъде направена.
Обучението се развива добре и представлява стимул за държавните служители. Съгласно Закона за държавния служител, 0,8% от бюджета за заплатите на държавните служители следва да са налични с цел обучение. Главен орган за обучение е Институтът по публична администрация и европейска интеграция, към Министерски съвет, който организира курсове на новоназначени служители, за висши ръководни кадри, както и относно по-специфични предмети като “обществените поръчки”. Други органи за обучение включват Школата по публични финанси (Министерство на финансите), Училището за магистрати (Министерство на правосъдието) и Дипломатическата школа (Министерство на външните работи). През 2004 г., 20 683 служители от централната администрация и 1 961 служители от администрациите на местното управление преминаха през задължително обучение.
През април 2005 г. Съветът за модернизация на държавната администрация, междуведомствена комисия, прие Бялата книга за модернизиране на администрацията, и изготви допълнителни предложения за подобряване на предоставянето на услуги, по-добро разработване на политики, обществени услуги, бюджетен контрол и отчетност, като се следват най-добрите европейски практики. Ако се изпълни напълно, Бялата книга може да е положително средство в модернизацията на държавната администрация.
Съдебна системата
От четири години се изпълнява стратегия на реформа. Правната рамка премина през съществени промени, включително във връзка с установяване на система за пробация, защита на свидетелите, екстрадиция, международно частно право, изпълнение на решения по граждански дела, правна помощ, изпълнение на наказания и алтернативно разрешаване на спорове (медиация). Тези нови разпоредби изискват бързо и точно изпълнение. Тъй като е съществено важно въвеждащото законодателство да бъде прието бързо, персоналът да бъде обучен да го въведе без допълнително забавяне и да бъдат налични достатъчно бюджетни разпоредби. Очакваното законодателство не е прието по отношение на гражданските процедури. Като цяло, остава значителен обхват за подобряване на техническото качество на проектозаконите в областта на правосъдието с оглед осигуряване на по-гладко изпълнение. Също така се препоръчва, механизми за мониторинг да бъдат създадени за да се проследи влиянието, което поражда един нов закон.
За разлика от законодателното развитие, структурата на съдебната система не се е променила. Досега, влияние на реформата върху ефикасността на съдебната система остава ограничено, по специално доколкото проблемът с натрупаните дела нараства, особени усилия все още са необходими, по-специално за подобряване на досъдебната фаза.
Във връзка с реформата на досъдебната фаза беше извършен законодателен напредък. Въпреки това обаче, на практика, напредъкът в борбата с организираната престъпност остана много ограничен.През декември 2004 г. Министерски съвет прие Национална концепция за реформа в наказателното правосъдие, въз основа на която новият Наказателно- процесуален кодекс беше разработен. През април 2005 г.някои изменения на предишния Наказателно- процесуален кодекс влязоха в сила, които допълнително ограничиха възможностите за трансформиране на полицейските разследвания в предварителни производства, извършвани от следователите. Измененията също така предвидиха по-ясно разграничаване между компетенциите на участниците, включени в досъдебната фаза, така че ролята на следователите е намалена и прехвърлена на дознателите. Досега обаче, влиянието от измененията от април 2005 г. остана ограничено, въпреки тясното сътрудничество между полицейските органи, тези на следствието и на прокуратурата, чрез въвеждане на принципа “работа в екип” на местни и регионални нива, което може да се наблюдава в редица места след Съвместната декларация от декември 2004 г. относно сътрудничество при реформиране на наказателното правосъдие, подписана от министъра на правосъдието, главния прокурор и началника на следствената служба.
През октомври 2005 г. нов Наказателно- процесуален кодекс беше приет с цел да се приключи със сложната многопластова структура на разследване и да се опростят дългите и формалистични процеси. Остава, обаче да се види до каква степен новият кодекс поправя тези недостатъци. Тази реформа трябва да бъде придружена с повишаване на ефективността и отчетността на съдебната система. Също така, съществува необходимост от преразглеждане на други законови актове, включително Закона за съдебната система, Закона за адвокатурата, или Закона за Министерство на вътрешните работи, с оглед на значително повишаване на ефикасността на българската наказателна правна система и създаване на необходимия капацитет за противодействие на организираната престъпност и корупцията. И накрая, но не на последно място, не бяха предприети стъпки през отчетния период за модернизиране на прокурорската служба, въпреки че остава необходимостта тя да стане по-прозрачна и отчетна.
От страна на административния капацитет, Висшият съдебен съвет (ВСС) понастоящем се ползва от повишена административна подкрепа и наброява 61 служители. Два нови отдела бяха създадени през 2005 г. и ВСС получи повече служебни помещения. ВСС също така продължи да назначава, повишава, прехвърля и уволнява магистрати. През 2004 г. ВСС организира конкурс за назначаване на младши магистрати, като резултат бяха назначени 43 младши съдии, 43 младши прокурори и 57 младши следователи. Въпреки това, обаче, от април 2004 г., Съветът е назначил около 30 съдии и прокурори без конкурс, въз основа на извънредна процедура в Закона за съдебната власт, което създаде за възможност за назначаване без конкурси, с риск обективните критерии да не са били приложени. За да се подобри това, беше взето решение през април 2005 г., което ограничава тази практика до случаи, когато не е намерен кандидат след публикуване на вакантни позиции и когато се издава подробно мотивирано становище за качествата на кандидата от председателя на съответния съдебен орган. Независимо от това, броят назначения, извършени без провеждане на пълен конкурс по тази извънредна процедура не спадна. Според официалните данни, не съществува голям проблем с недостатъчен щат в българската съдебна система. 1755 места от 1800 места за съдии са попълнени и 1068 от 1109 места за следователи са заети.Само при прокурорите има около 10% незаети места (1224 места , от които 1103 са заети), които с оглед на по-важната роля на прокурорите в наказателния процес би следвало да се попълнят възможно най-бързо. Приемането на Правилник за оценка на магистрати с оглед на повишение или понижение се забавя. ВСС също така продължи да упражнява своята роля при създаване на бюджета. Той представи проектобюджета на съдебната система в Министерски съвет и контролира неговото изпълнение. Бюджетът на съдебната система през 2005 г. е 115 милиона евро, което е увеличение с 12%, в сравнение с 2004 г. и представлява 2,19% от държавния бюджет.
Всички правни професии понастоящем имат етични кодекси. Въпреки това, обаче, малко са доказателствата за изпълнение на тези етични кодекси, включително от ВСС, що се отнася до етичните кодекси на трите категории магистрати. България следва да засили борбата срещу корупцията в съдебната система чрез преразглеждане на процедурата за снемане на имунитет, тъй като сега той прекалено защитава магистрати, обвинени в незаконно поведение. Това значително би засилило отчетността на съдебната система и би повишило доверието у гражданите.
Относно функционирането на системата на съдилищата, България предвижда да насърчи специализацията в съдебната система, и по-специално тази, отнасяща се до административното и търговско право. Въпреки това, досега няма окончателно решение, взето относно създаване нито на търговски отделения, нито на административни съдилища. Допълнителна специализация е необходима в голяма степен, но ще бъде успешна само ако необходимото обучение също така е осигурено от Националния институт на правосъдието. С оглед на по-добро управление на обема на работа в съдилищата и намаляване понякога на значителни закъснения при решаване на делата, временен правилник се създаде относно оценяване на изпълнението на работата на съдиите, прокурорите и следователите, който включва качествени и количествени критерии за оценка на техните дейности и работа, в съответствие с новите разпоредби на Закона за съдебната система.
Във връзка с оборудването и инфраструктурата, Българската стратегия за ИТ в съдебната система беше изпълнена, като резултат от което, заедно с другите неща, които бяха изпълнени, се разработи софтуер за мониторинг на дела по несъстоятелност, който беше инсталиран в Министерството на правосъдието, както и във всички съдилища през юни 2005 г.Въпреки това, обаче съществува системно забавяне по отношение на въвеждане на различни други типове оборудване за ИТ, като националния имотен регистър, Интегрираната система за събиране на данни и статистика и Интегрираната информационна система за борба с престъпността. Тези закъснения имат отрицателни последствия за качеството на управлението на съдебната система, тъй като България се нуждае от надежден статистически капацитет, който да позволи използването на статистиката като средство за управление и разработване на политики. Също така, Интегрираната система за управление на съдебните дела, която би следвало да позволи случайно разпределение на делата до края на 2004 г., не функционира. Дори и ако софтуера не е още наличен, съществува спешна необходимост да се приемат обективни и ясни правила за ръчно разпределение на делата, тъй като това остава област, която позволява неоправдано влияние върху работата на магистратите.
По отношение на обучението, Националният институт на правосъдието продължи да изпълнява програми за обучение в тясно сътрудничество с чуждестранни донори и партньори и започнаха начални курсове за обучение за млади магистрати през пролетта на 2005 г. Също така, за първи път бяха организирани курсове за съдебни служители. Докато административният капацитет и инфраструктура на института постепенно се подобрява, неговият бюджет остава много ограничен. Финансово, институтът продължава да разчита изцяло на чуждестранна помощ. Неговият бюджет за 2005 г. е близо 0,65 милиона евро. Съвременна учебна програма за последващо обучение на магистрати все още следва да се създаде, тъй като последващо обучение се организира ad hoc. Остава необходимостта от различни видове обучение за правни професии, извън магистратурата и по-специално за адвокати.
Антикорупционни мерки
Проучванията и оценките, извършени от национални и международни организации потвърждават, че широко разпространената корупция продължава да е причина за безпокойство и засяга много сфери на обществото. Наблюдава се тенденция на позитивен спад по отношение на административната корупция, но цялостното отразяване на изпълнението в областта на корупцията остава много слабо. Основният проблем са слабите резултати от разследването и преследването на случаи на корупция. Няма докладвани случаи на завършени наказателни производства по дела за корупция на високо ниво или за политическа корупция, много малко от тези случаи засягат членове на съдебната власт.
Налице са няколко значителни правни усъвършенствания в тази област за докладвания период. Почти всички правни инструменти, които се изискват от достиженията на правото на ЕС (aquis) са приети. Новият Закон за политическите партии, приет през м.март 2005 г., урежда редица антикорупционни мерки за гарантиране на прозрачността и отчетността при финансирането на политическите партии, включително пълна забрана на анонимни дарения, както и по-добри механизми за наблюдение на дейностите на политическите партии. През м.септември 2005 г. бе приет Закон за изменение на Закона за административните нарушения и наказания, който урежда отговорността на юридическите лица.
България продължава да прилага Актуализираната програма за изпълнение на Националната стратегия за противодействие на корупцията за 2004-2005 г., чрез Комисията за координация на борбата с корупцията. Административният капацитет на тази комисия остава ограничен. Комисията съсредоточава вниманието си най-вече върху превантивни и образователни мерки, такива като разработване на специални програми за обучение по антикорупционни практики в Института за публична администрация и европейска интеграция, в различни висши училища, както и въвеждането на различни програми за превенция в различните министерства и агенции, като се отчита спецификата на тяхната дейност.
През февруари 2005 г. Министерският съвет прие изменение, с което се допълва Националната стратегия за противодействие на корупцията от м. октомври 2001 г., в което се предвиждат мерки за превенция на корупцията на високо ниво. Изменението има за цел най-вече предприемането на мерки за предотвратяване на корупцията в администрацията на изпълнителната власт на равнище политически кабинети и обуздаване на корупцията в други чувствителни сфери, като възлагането на обществени поръчки. Въпреки това сроковете, определени в Националната стратегия за противодействие на корупцията, до голяма степен не бяха спазени и вследствие на това нейното влияние остана много ограничено. Продължава прилагането на Закона за публичност на имуществото на лица, заемащи висши държавни длъжности, в който се съдържат разпоредби за създаването на публичен регистър за деклариране на имущество, доходи и разходи на лицата, които заемат висши държавни длъжности в Република България. Необходимо е България да продължи енергично борбата с корупцията на високо ниво. Настоящата антикорупционна политика на България ще спечели много от въвеждането на независим одит. Резултатите от един такъв одит могат да допринесат за ефективността на новата стратегия и да фокусират вниманието върху по-точното насочване на усилията за решаване на оставащите проблеми.
България продължи да осъществява редица административни мерки с цел засилване на борбата срещу корупцията. Бяха създадени необходимите структури в рамките на правоприлагащите агенции и съдебната система, но резултатите от тях се различават значително. Общата организация и вътрешноведомственият контрол при предотвратяването и откриването на случаи на корупция в Министерството на вътрешните работи бе допълнително подобрена чрез усъвършенстване на механизма за получаване, проверка и предприемане на действия по информация относно случаи на корупция сред служители на Министерството на вътрешните работи. Редовно се провеждат тестове за лоялност на служителите. В учебната програма на Полицейската академия за академичната 2004-2005 година са включени теми, свързани с предотвратяването на вътрешната корупция. През периода октомври 2004 – март 2005 38 служители на Министерството на вътрешните работи бяха дисциплинарно уволнени. В сградата на Министерството на правосъдието бяха поставени пощенски кутии с надпис “Антикорупция” с цел да се насърчи съобщаването на подозрителни случаи. В митническата администрация бе създадено звено “Митническо разследване и разузнаване”. През първите девет месеца от 2005 г. 32 митнически служители са били субект на дисциплинарни наказания. Въпреки тези мерки обаче, и в сравнение с мерките, предприети в други сектори на публичната администрация, изглежда, че ефектът на практика е слаб. Съществуващите специализирани антикорупционни структури във всички сектори на администрацията и съдебната система следва да бъдат оценявани, където това е необходимо, и приспособявани с оглед подобряване на ефективността. През 2004 г. Прокуратурата е разследвала 6 535 случая, свързани с корупцията, в сравнение с 6 785 случая през 2003 г. (като 2 275 от тях са започнати през 2004 г.)
Някои сектори на публичната администрация остават особено уязвими към корупцията. Такъв е случаят със секторите, свързани с възлагане на обществени поръчки, включително сектор здравеопазване. Вече има няколко изключващи хипотези в новия Закон за обществените поръчки, който влезе в сила през октомври 2004 г. Продължава подаването на жалби за непрозрачни процедури по възлагане на обществени поръчки и предоставяне на концесии.
България продължава да участва в мониторинга на антикорупционните мерки, приета от Работната група на ОИСР по въпросите на подкупването в международните търговски сделки, както и в GRECO (Групата на Държави срещу корупцията на Съвета на Европа).
Трафик на хора
България остава в голяма степен страна на произход и транзит за трафика на хора за целите на сексуалната експлоатация и в по-малка степен – крайна цел на такъв трафик. Предимно жени и момичета са обекти на трафик за целите на сексуалната експлоатация. Трафикът на мъже съществува в по-малък размер, като мъжете обикновено са използвани като работници, полагащи робски труд. През 2005 г. е докладвано за случаи на трафик на новородени деца до държавите-членки на ЕС. Цялостната ситуация не се е подобрила, тъй като българските жени също стават жертви на вътрешен трафик. Те биват търгувани, за да проституират в големи градове, туристически центрове и в зоните на гранични пунктове, където международният трафик е висок. Нещо повече, деца от ромски произход все още преобладават сред жертвите на трафика.
Все още няма ясна информация относно жертвите на трафик и съответния брой на изчезнали хора в България. В България липсва система за регистриране на изчезнали хора и жертви на трафик. Българската полиция регистрира като “жертви” само онези, които желаят да свидетелстват, а те са много малко. В България съществува програма за защита на свидетелите. Мерките за защита на свидетелите не са изпълнявани изцяло в България и жертвите на трафик, които сътрудничат на полицията често са само частично защитени. Съществена в борбата срещу трафика на хора е усъвършенствана програма за защита на свидетелите. За тази цел през м. септември 2005 г. са били приети правила за прилагане на Закона за защита на лица, застрашени във връзка с наказателно производство.
Институционалната рамка за борба с трафика на хора бе укрепена със създаването на Националната комисия за борба с трафика на хора, която е координационен и политически орган.
През м. февруари 2005 г. Правителството одобри Национална програма за предотвратяване и противодействие на трафика на хора и закрила на жертвите, която предвижда мерки за прилагането по по-добър начин на действащото законодателство, за повишаване осведомеността на обществото, за оказване на помощ и за възстановяване на жертвите, за насърчаване на международното сътрудничество, както и други допълнителни мерки. През м. януари 2005 г. бе прието ръководство за най-добрите практики за правоприлагащите органи, които трябва да сътрудничат с децата, жертви на сексуална експлоатация. По-нататък, през м.май 2005 г. бе подписан Етичен кодекс за превенция на трафика и сексуалната експлоатация на деца в сферата на туризма, в тясно сътрудничество с туристическата индустрия. Въпреки това, поради недостатъчните правителствени дейности, главно неправителствените организации продължават да играят важна роля в програмите по предотвратяване и оказване на помощ на жертвите на трафик.
Лошо отношение по време на арест и условия в затворите
Продължават да постъпват доклади за лошо третиране от правоприлагащи длъжностни лица, включително излишна употреба на огнестрелно оръжие и сила от страна на полицията. Докладите показват, че лошото отношение на лица в полицейските участъци засяга преобладава спрямо хора от ромски произход. В редица случаи разследванията по жалби за лошо третиране от страна на полицейски служители не са били навременни, задълбочени и безпристрастни.
По отношение на затворите, българските органи постигнаха някои положителни резултати при подобряването на законодателството в областта на наказателно-изпълнителното производство, главно във връзка с прилагането на пробацията като специфична форма на налагане на наказание. В процес на изграждане са централните и териториални пробационни служби. Броят на лицата в местата за задържане нарасна леко. Окуражаващо е, въпреки това, че все повече осъдени лица биват настанявани в открити и полуоткрити затворнически общежития. Това би им предоставило като цяло повече възможности за работа и за реинтегриране в обществото. Въпреки това условията в някои български затвори и места за задържане все още са неудовлетворяващи, главно поради пренаселеността и лошите условия на живот в по-старите корпуси.
Свобода на изразяване
Ситуацията във връзка с свободата на изразяването се подобри. Свободата на изразяване е прогласена в Конституцията и е доразгърната в законодателството чрез конкретни правни разпоредби. Клеветата е наказуема по силата на Наказателния кодекс с глоба (до 5000 евро) и броят на делата, образувани пред съд, значително се увеличи. При по-голямата част от тези дела обаче съдилищата са се произнесли по отношение на клеветата и са тълкували закона по начин, който е в полза на свободата на изразяване на журналистите.
По отношение на аудиовизуалните медии не съществуват формални ограничения по отношение на програмните схеми и както телевизията, така и радиото представят различни новинарски емисии и програми, основаващи се на обществения интерес. Българското законодателство предвижда Съветът за електронни медии да издава програмни лицензии за радио- и телевизионна дейност само в съответствие с дългоочакваната Стратегия за развитие на радио- и телевизионната дейност. При липсата на такава стратегия Съветът не може да започне новите процедури по лицензиране. Върховният административен съд отхвърли някои от решенията на Съвета и тази институция следва да гарантира своя капацитет да взима прозрачни, мотивирани и безпристрастни решения. Тя следва да укрепи своя административен капацитет (виж също глава 20 – Култура и аудиовизуална политика).
Закрила на детето
По отношение правата на детето, правителството показа своята ангажираност чрез различни стратегии, планове за действие (включително и приетата през м. декември 2004 г. Програма за закрила на детето) и въведено законодателство в областта. Все пак, напредъкът е ограничен и спешно трябва да се предприемат мерки по изпълнението на горепосоченото. Отбелязано е известно подобрение при методиката на настаняване на деца в специализирани институции, тъй като голям брой деца са настанени след издаване на съдебни заповеди. Независимо от това, положението на децата в някои държавни заведения остава плачевно. Въпреки че се е подобрила законовата рамка за алтернативни услуги за деца, настанени в специализирани институции, насърчителните действия в тази област са все още на ранен етап. Отбелязан е слаб напредък при настаняването в семейна среда. Остава много ограничен и напредъкът в деинституционализирането, като са отбелязани нива по-ниски от планираните 10% за намаляване общия брой деца, настанени в специализирани институции за периода 2003 – 2005 г.
През есента на 2004 г. Държавната агенция за закрила на детето завърши оценяването на специализираните институции за деца. Въпреки критичната оценка направените заключения са доста меки и не са придружени от стриктни планове за затваряне на институции и паралелно с това систематично развитие на професионално квалифицирани кадри за работа с деца по алтернативни форми на грижа. Цялостна система за мониторинг следва да гарантира, че усилията да се подкрепят обществените грижи за начина на живот на децата са успешни в дългосрочен план. Ресурси, които понастоящем са блокирани в системата на специализираните институции следва да се освободят за предоставяне на обществени услуги от най-голяма полза за децата. Много от децата в специализираните институции не са сираци, но малко бе извършено, за да се подкрепи реинтеграцията обратно в семействата им. Въпреки съществуващото законодателство, което цели да се повиши достъпа за всички деца до общата образователна система,достъпът на деца от специализираните институции до общообразователните училища остава незадоволителен и процентът на деца в специализирани училища е предмет на безпокойство. Освобождаването на финансови и човешки ресурси от системата на специализираните училища ще подпомогне ускоряването на реформите в тази област. С оглед на все още сложната институционална уредба за закрила на детето, компетенциите на Държавната агенция за закрила на детето остават ограничени и координиращата й функция следва да се повиши. Налице е необходимост за увеличаване капацитета на съответните местни структури, по-специално на отделите за закрила на детето. Непоследователната политика по интеграция на малцинствата поражда бъдещи пречки пред стабилното прилагане на правата на детето.
Изглежда, че промените в законодателството и практиките в областта на осиновяванията е имало въздействие върху броя на международните осиновявания. Все пак е рано да се правят констатации дали намаляването на броя на международните осиновявания е дългосрочна тенденция. Оказа се трудно да се получи надеждна статистическа информация по този въпрос. Необходима е по-голяма прозрачност относно осиновяванията и гарантиране първостепенност при зачитане интереса на детето, когато се взема решение за международно осиновяване, както и премахване на всички възможности за неправомерно финансово облагодетелстване. Като се вземе предвид рискът от злоупотреби, следва да се гарантира, че чуждестранни юридически лица не участват в определянето на деца за международно осиновяване.
Система за грижи за хора с физически и психически увреждания
Нов закон за интеграцията на хората с увреждания цели тяхното социалното включване и предвижда преминаване от тесния медицински модел към социален модел на грижа. В този контекст, създаването на Агенция за хората с увреждания е окуражаваща стъпка.
Системата за грижи за хора с психически увреждания все още е със слаба координация между три министерства (Министерство на здравеопазването, Министерство на труда и социалната политика и Министерство на образованието), като са необходими повишени усилия, за да се изработи и приложи последователна политика за хората с психически увреждания. Слабо се увеличи финансовата подкрепа от страна на държавата за социалните домове и бяха взети мерки за подобряване на материалното положение на тези институции. Въпреки това условията на живот в редица социални домове продължават да бъдат изключително тежки с малки подобрения в областта на медицинското обслужване (включително психиатрично) и други лечения и твърде малко зачитане на нуждата от уважение и респект към човешката личност. Все още липсва независимо преразглеждане на решенията за настаняване в специализирани институции и ефективни правни гаранции (например срещу злоупотреба) за засегнатите лица. В редица случаи хора с различни нужди са настанени в една и съща институция. Усилията за развитие на обществени услуги за реинтеграция все още са на много ранен етап (виж също глава 13 Социална политика и заетост). Въпреки че съществува правителствено постановление, което дава право на всички деца да посещават общообразователни училища, сегрегацията на деца с увреждания в специализирани училища продължава да намалява качеството на тяхното образование. През 2005 г. след оценка на домовете за социални грижи, извършена от Агенцията за социално подпомагане, съвместно с Министерство на здравеопазването, бяха съставени препоръки за реформиране на институциите и изработване на индивидуални планове за грижи за хора с психически и физически увреждания.
Новият закон за здравето, който влезе в сила през м. януари 2005 г. изисква настаняването и лечението в психиатричните диспансери по принцип да се извършва след съдебна заповед и да бъде в съответствие с решението на Европейския съд по правата на човека по случая Върбанов срещу България.
Закрила и интеграция на малцинствата
Ефективната и устойчива интеграция на хората от ромски произход остава предмет на голямо безпокойство. Усилията на България да прилага “Рамковата програма за равноправно интегриране на ромите в българското общество” страдат от липса на достатъчно ефективен стратегически подход, координация и финансиране. Тази рамкова програма все още е в своя ранен етап, а свързаните с нея документи и приетите от правителството планове за действие остават в голяма степен на хартия.
Все още не са изпълнени ключови реформи в областта на борбата срещу дискриминацията в образованието, здравната система и по отношение на жилищните условия. Съставен бе дългосрочен план за действие по инициативата “Десетилетие на ромското включване 2005-2015” (започнала в София през м.февруари 2005 г.), който съдържа цели в областите образование, здравеопазване, жилищни условия, култура и антидискриминация. България трябва да гарантира,че този план за действие разполага с точните ресурси и ще бъде изпълнен.
Редица дела бяха заведени по Закона за защита срещу дискриминация и в три от случаите Електроразпределение – Столично - ЕАД бе признато за виновно за по-неблагоприятно третиране на клиенти от ромски произход, в сравнение с клиенти от неромски произход. Независимата комисия за защита срещу дискриминация, предвидена от закона, бе създадена през 2005 г. (виж също глава 13 Социална политика и заетост).
Стратегическите документи и програми по интеграция в областта на образованието на деца от ромското малцинство не са променили значително основното съществуващо положение. Инициативите, насочени към привличане и задържане на децата от ромски произход в училище (безплатни обеди, субсидирани учебници, помощник-учители в училищата с ромски ученици, програми за осигурен транспорт) в голяма степен претърпяха неуспех. Въпреки че бе създадена агенция за образователна интеграция на деца и ученици от етнически малцинства, този орган досега не е успял да изпълни основната си функция, а именно координация на усилията на различни министерства да подобрят интеграцията в образованието на деца от малцинствата. Както вече беше подчертано в редовния доклад за 2004 г. много деца от ромски произход с нормално психическо развитие все още продължават да се настаняват в специализирани училища в следствие от зле контролираното оценяване.
Много роми продължават да бъдат изключени от достъп до здравни услуги. През септември 2005 г. е приета Здравна стратегия за лицата в неравностойно положение, принадлежащи към етническите малцинства, както и свързан с нея план за действие. Изработването на тази стратегия и план за действие съставлява важна част от Рамковата програма за равноправно. интегриране на ромите в българското общество. Независимо че са в ход няколко инициативи с международна донорска подкрепа, дългоочакваната Национална стратегия за жилищните условия на ромите все още не е приета.
Продължават да съществуват известен брой национални програми за заетост, които са насочени, inter alia, към справяне с дългосрочната безработица сред ромите. Въпреки това, за да се повиши тяхната ефективност, необходимо е тези инициативи да бъдат съчетани по-нататък с допълнителни мерки, като семейно консултиране и професионална подкрепа при търсене на работа.
Въпреки създаването на нов Национален съвет за сътрудничество по етнически и демографски въпроси, административният капацитет на държавната структура, ангажирана с проблемите на малцинствата, продължава да бъде слаб. Органът все още не действа в пълна степен и остава да се види дали избраната структура ще обезпечи необходимите правомощия за ефективна защита на правата на малцинствата, включително засилено политическо влияние и осигуряване на персонал. Трябва да бъде отделено по-специално внимание, за да се гарантира достатъчно консултиране с представителите на ромите с оглед развиване и прилагане на държавната политика за интегриране на ромите.
Българските власти следва да покажат, на всички нива, че страната прилага нулева толерантност към расизма по отношение на ромите или спрямо всяко друго малцинство или група, както и че тази политика се прилага ефективно.
3. Обща оценка
България, подобно на предходните години, продължава да отговаря на политическите критерии за членство. Като цяло тя постига задоволително ниво на привеждане в съответствие с изискванията на ЕС. Въпреки това следва да бъдат предприети редица важни области, които бяха определени в Доклада от 2004 г. като нуждаещи се от по-нататъшни усилия.
По отношение на реформата в държавната администрация, България все още трябва да завърши законодателната рамка, гарантирайки принципите на законност, отчетност, надеждност и предвидимост в работата на държавната администрация. Също така допълнителни усилия са необходими за засилване на администрацията на местно и регионално ниво в контекста на децентрализацията. Бялата книга за модернизиране на администрацията, приета от правителството през м. април 2004 г. следва да бъде приложена на практика.
Значителни законодателни стъпки бяха предприети по отношение на съдебната власт. Въпреки това, напредъкът в реформата на досъдебната фаза продължава да бъде ограничен и съдебната система продължава да страда от недостиг на отчетност. Процедурите в правораздаването продължават да бъдат тромави и бавни.
Основният проблем при ефективната борба с корупцията продължават да бъдат слабите резултати в преследването и разследването на случаите на корупция на високо ниво. Въпреки, че усилията за борба с корупцията имат известен резултат, особено по отношение на дребната корупция, като цяло остава усещането, че корупцията продължава да представлява причина за безпокойство.
В областта на правата на човека и защитата на малцинствата следва да бъдат положени повече усилия за ефективно противопоставяне на трафика на хора и за подобряване на условията в редица държавни институции за деца и хора с увреждания. Необходимо е да се постигне допълнителен напредък в процеса на деинституционализацията и подобряване на управлението на системата за психическо здраве. Постоянни усилия са необходими за реализирането на ефективна интеграция на ромското малцинство. Рамковата програма за равна интеграция на ромите в българското общество следва да бъде приложена, както е предвидено.
Основната цел на тази глава е да оцени състоянието на въпросите, идентифицирани миналата година като нуждаещи се от по-нататъшни подобрения.
1. Политическо развитие
През юни 2005 г. в България се проведоха общи избори. Официалният процент на участие беше 55,76%. Водената от БСП Коалиция за България (социалисти) се оказа най-голямата политическа сила, като спечели 30,95% от гласовете. Национално движение Симеон ІІ (НДСВ) беше на второ място с 19,88%, пред Движението за права и свободи (ДПС) с 12,81%. След това е коалиция “Атака” с 8,14%, Обединените демократични сили (ОДС) – с 7,68%, Демократи за силна България (ДСБ) – с 6,44% и Българският народен съюз (БНС) – с 5,19%.
През юли 2005 г. Народното събрание прие декларация за приоритетите в работата на Парламента. Тези приоритети включват приемане на законодателството, свързано с европейската интеграция, бързо изпълнение на съдебната реформа, установяване на рамка за стимулиране на икономическото развитие и инвестициите, достъп до качествено здравеопазване и образование и напълно-изградената интеграция на различни социални и етнически групи.
Почти два месеца след общите избори през юни, Коалиция за България, като най-силна група в българския парламент, Национално движение Симеон ІІ и Движението да права и свободи, подписаха коалиционно споразумение за сформирането на правителство през август 2005 г. Новото правителство се ръководи от Сергей Станишев, министър-председател, разпределението на 17-те министерски кресла между трите партии – БСП/ НДСВ/ ДПС е: 8/5/3, с един министър необвързан с партия. Правителството проведе първата си сесия през август 2005 г.
България постигна приемлива степен на привеждане в съответствие на законодателството си с достиженията на правото на ЕС по отношение на транспонирането на директиви, но въпреки че бяха направени усилия да се сведе до минимум прекъсването на законодателния процес поради изборите, приемането на някои ключови части от законодателството беше прекратено от периода на изборите и процесът на изпълнение на реформи беше малко забавен.
2. Прилагане на препоръките за подобрение
Държавна администрация
Въпреки, че реформата в държавната администрация остана приоритет на правителството през отчетния период, България направи ограничен напредък по отношение на съответните законодателни разработки.
Структурите, отговорни за подготовката и изпълнението на реформата в държавната администрация са трудни за оценка, тъй като съществени промени все още се планират, включително установяване на пълноправно Министерство на държавната администрация.
Предвиденото изменение на Закона за администрацията все още не е приет. Следователно, разпределението на отговорности между политическите и административни нива на администрацията все още се нуждае от изясняване, позицията на главните секретари в администрацията да се регулира, ефективен вътрешен контрол относно неговата работа за се установи и всички агенции да се обединят под контрола на съответните ресорни министерства.
Проектът на Административно-процесуалния кодекс все още не е приет. Предвидено е той да установи правното производство за изпълнение на административните закони и разрешаване на спорове за по-добро регулиране на правата на гражданите и повишаване на административния и съдебен контрол върху всички административни актове. Междувременно, на-основните процедурни принципи за контрол над държавната администрация са определени разпокъсано, чрез три други части на законодателството, както и Закона за администрацията. Принципи и процедури, като административно и съдебно преразглеждане на административни актове чрез обжалване и налагане на административни наказания в резултат от нарушение на административния закон са включени в тези части от законодателството. Тяхното интерпретиране и изпълнение, обаче, често се ръководи от процедурен правилник на всеки административен орган, като по този начин се създават условия, които остават място за липса на ефективност.
България се нуждае да даде приоритет на запълване на празнини в съществуващото законодателство, за да осигури създаване на законодателна рамка, гарантираща принципите на законност, отчетност, надеждност и предсказуемост в работата на държавната администрация. Изискват се особени усилия по отношение на условия, които да направят държавната служба по-устойчива към корупция, включително и превантивни мерки.
Откритостта и прозрачността на държавната служба, особено по отношение на достъпа до публична информация са обхванати от Закона за достъп до обществената информация, изменен през 2003 г.Въпреки, че съществува повишаване на броя на решения, издадени от българската администрация въз основа на този закон, и неговото приемане се е увеличил, влиянието на закона остава ограничен.
Първият национален омбудсман и заместник-омбудсман накрая бяха избрани през април 2005 г., въз основа на законодателство, което съществува от януари 2004 г и което предвиди избиране на омбудсман до март 2004 г. Вътрешния правилник за организацията и дейността на омбудсмана влезе в сила през юни 2005 г. Институцията омбудсман все още не е организирана напълно. Редица местни омбудсмани съществуват от началото на 2004 г. Те са настанени в общините и са избрани от общинските съвети.
По отношение на децентрализацията, Съветът за модернизиране одобри Стратегия за децентрализиране през май 2005 г., обхващаща децентрализация на властите и фискална децентрализация. Въз основа на стратегията, ще се разработят планове за действие. Въпреки това, обаче, децентрализацията като такава все още не е напреднала далеч в действителност. Опити за административна и данъчната децентрализация на общинско ниво са в застой и постепенно води до разпределение на отговорностите и задачите на Номенклатурните и статистически териториални звена (НСТЗ) ІІ ниво, където административните структури понастоящем се засилват.
Под ръководството на министерството на финансите, програмно бюджетиране се въвежда в министерствата в България. Понастоящем 11 министерства участват в пилотната схема. Очаква се Министерство на околната среда и водите да бъде първото министерство, което да представи напълно програмиран бюджет в парламента.
Законовата база на статута на държавните служители и други служители в държавната администрация беше въведена чрез изменения на Закона за държавния служител. Въпреки това, обаче, отсъствието на централен орган, отговорен за изпълнението на различни аспекти от законодателството за държавния служител, предвидената пълна оценка за въвеждането и изпълнението след първата година на влизане в сила не може да бъде направена.
Обучението се развива добре и представлява стимул за държавните служители. Съгласно Закона за държавния служител, 0,8% от бюджета за заплатите на държавните служители следва да са налични с цел обучение. Главен орган за обучение е Институтът по публична администрация и европейска интеграция, към Министерски съвет, който организира курсове на новоназначени служители, за висши ръководни кадри, както и относно по-специфични предмети като “обществените поръчки”. Други органи за обучение включват Школата по публични финанси (Министерство на финансите), Училището за магистрати (Министерство на правосъдието) и Дипломатическата школа (Министерство на външните работи). През 2004 г., 20 683 служители от централната администрация и 1 961 служители от администрациите на местното управление преминаха през задължително обучение.
През април 2005 г. Съветът за модернизация на държавната администрация, междуведомствена комисия, прие Бялата книга за модернизиране на администрацията, и изготви допълнителни предложения за подобряване на предоставянето на услуги, по-добро разработване на политики, обществени услуги, бюджетен контрол и отчетност, като се следват най-добрите европейски практики. Ако се изпълни напълно, Бялата книга може да е положително средство в модернизацията на държавната администрация.
Съдебна системата
От четири години се изпълнява стратегия на реформа. Правната рамка премина през съществени промени, включително във връзка с установяване на система за пробация, защита на свидетелите, екстрадиция, международно частно право, изпълнение на решения по граждански дела, правна помощ, изпълнение на наказания и алтернативно разрешаване на спорове (медиация). Тези нови разпоредби изискват бързо и точно изпълнение. Тъй като е съществено важно въвеждащото законодателство да бъде прието бързо, персоналът да бъде обучен да го въведе без допълнително забавяне и да бъдат налични достатъчно бюджетни разпоредби. Очакваното законодателство не е прието по отношение на гражданските процедури. Като цяло, остава значителен обхват за подобряване на техническото качество на проектозаконите в областта на правосъдието с оглед осигуряване на по-гладко изпълнение. Също така се препоръчва, механизми за мониторинг да бъдат създадени за да се проследи влиянието, което поражда един нов закон.
За разлика от законодателното развитие, структурата на съдебната система не се е променила. Досега, влияние на реформата върху ефикасността на съдебната система остава ограничено, по специално доколкото проблемът с натрупаните дела нараства, особени усилия все още са необходими, по-специално за подобряване на досъдебната фаза.
Във връзка с реформата на досъдебната фаза беше извършен законодателен напредък. Въпреки това обаче, на практика, напредъкът в борбата с организираната престъпност остана много ограничен.През декември 2004 г. Министерски съвет прие Национална концепция за реформа в наказателното правосъдие, въз основа на която новият Наказателно- процесуален кодекс беше разработен. През април 2005 г.някои изменения на предишния Наказателно- процесуален кодекс влязоха в сила, които допълнително ограничиха възможностите за трансформиране на полицейските разследвания в предварителни производства, извършвани от следователите. Измененията също така предвидиха по-ясно разграничаване между компетенциите на участниците, включени в досъдебната фаза, така че ролята на следователите е намалена и прехвърлена на дознателите. Досега обаче, влиянието от измененията от април 2005 г. остана ограничено, въпреки тясното сътрудничество между полицейските органи, тези на следствието и на прокуратурата, чрез въвеждане на принципа “работа в екип” на местни и регионални нива, което може да се наблюдава в редица места след Съвместната декларация от декември 2004 г. относно сътрудничество при реформиране на наказателното правосъдие, подписана от министъра на правосъдието, главния прокурор и началника на следствената служба.
През октомври 2005 г. нов Наказателно- процесуален кодекс беше приет с цел да се приключи със сложната многопластова структура на разследване и да се опростят дългите и формалистични процеси. Остава, обаче да се види до каква степен новият кодекс поправя тези недостатъци. Тази реформа трябва да бъде придружена с повишаване на ефективността и отчетността на съдебната система. Също така, съществува необходимост от преразглеждане на други законови актове, включително Закона за съдебната система, Закона за адвокатурата, или Закона за Министерство на вътрешните работи, с оглед на значително повишаване на ефикасността на българската наказателна правна система и създаване на необходимия капацитет за противодействие на организираната престъпност и корупцията. И накрая, но не на последно място, не бяха предприети стъпки през отчетния период за модернизиране на прокурорската служба, въпреки че остава необходимостта тя да стане по-прозрачна и отчетна.
От страна на административния капацитет, Висшият съдебен съвет (ВСС) понастоящем се ползва от повишена административна подкрепа и наброява 61 служители. Два нови отдела бяха създадени през 2005 г. и ВСС получи повече служебни помещения. ВСС също така продължи да назначава, повишава, прехвърля и уволнява магистрати. През 2004 г. ВСС организира конкурс за назначаване на младши магистрати, като резултат бяха назначени 43 младши съдии, 43 младши прокурори и 57 младши следователи. Въпреки това, обаче, от април 2004 г., Съветът е назначил около 30 съдии и прокурори без конкурс, въз основа на извънредна процедура в Закона за съдебната власт, което създаде за възможност за назначаване без конкурси, с риск обективните критерии да не са били приложени. За да се подобри това, беше взето решение през април 2005 г., което ограничава тази практика до случаи, когато не е намерен кандидат след публикуване на вакантни позиции и когато се издава подробно мотивирано становище за качествата на кандидата от председателя на съответния съдебен орган. Независимо от това, броят назначения, извършени без провеждане на пълен конкурс по тази извънредна процедура не спадна. Според официалните данни, не съществува голям проблем с недостатъчен щат в българската съдебна система. 1755 места от 1800 места за съдии са попълнени и 1068 от 1109 места за следователи са заети.Само при прокурорите има около 10% незаети места (1224 места , от които 1103 са заети), които с оглед на по-важната роля на прокурорите в наказателния процес би следвало да се попълнят възможно най-бързо. Приемането на Правилник за оценка на магистрати с оглед на повишение или понижение се забавя. ВСС също така продължи да упражнява своята роля при създаване на бюджета. Той представи проектобюджета на съдебната система в Министерски съвет и контролира неговото изпълнение. Бюджетът на съдебната система през 2005 г. е 115 милиона евро, което е увеличение с 12%, в сравнение с 2004 г. и представлява 2,19% от държавния бюджет.
Всички правни професии понастоящем имат етични кодекси. Въпреки това, обаче, малко са доказателствата за изпълнение на тези етични кодекси, включително от ВСС, що се отнася до етичните кодекси на трите категории магистрати. България следва да засили борбата срещу корупцията в съдебната система чрез преразглеждане на процедурата за снемане на имунитет, тъй като сега той прекалено защитава магистрати, обвинени в незаконно поведение. Това значително би засилило отчетността на съдебната система и би повишило доверието у гражданите.
Относно функционирането на системата на съдилищата, България предвижда да насърчи специализацията в съдебната система, и по-специално тази, отнасяща се до административното и търговско право. Въпреки това, досега няма окончателно решение, взето относно създаване нито на търговски отделения, нито на административни съдилища. Допълнителна специализация е необходима в голяма степен, но ще бъде успешна само ако необходимото обучение също така е осигурено от Националния институт на правосъдието. С оглед на по-добро управление на обема на работа в съдилищата и намаляване понякога на значителни закъснения при решаване на делата, временен правилник се създаде относно оценяване на изпълнението на работата на съдиите, прокурорите и следователите, който включва качествени и количествени критерии за оценка на техните дейности и работа, в съответствие с новите разпоредби на Закона за съдебната система.
Във връзка с оборудването и инфраструктурата, Българската стратегия за ИТ в съдебната система беше изпълнена, като резултат от което, заедно с другите неща, които бяха изпълнени, се разработи софтуер за мониторинг на дела по несъстоятелност, който беше инсталиран в Министерството на правосъдието, както и във всички съдилища през юни 2005 г.Въпреки това, обаче съществува системно забавяне по отношение на въвеждане на различни други типове оборудване за ИТ, като националния имотен регистър, Интегрираната система за събиране на данни и статистика и Интегрираната информационна система за борба с престъпността. Тези закъснения имат отрицателни последствия за качеството на управлението на съдебната система, тъй като България се нуждае от надежден статистически капацитет, който да позволи използването на статистиката като средство за управление и разработване на политики. Също така, Интегрираната система за управление на съдебните дела, която би следвало да позволи случайно разпределение на делата до края на 2004 г., не функционира. Дори и ако софтуера не е още наличен, съществува спешна необходимост да се приемат обективни и ясни правила за ръчно разпределение на делата, тъй като това остава област, която позволява неоправдано влияние върху работата на магистратите.
По отношение на обучението, Националният институт на правосъдието продължи да изпълнява програми за обучение в тясно сътрудничество с чуждестранни донори и партньори и започнаха начални курсове за обучение за млади магистрати през пролетта на 2005 г. Също така, за първи път бяха организирани курсове за съдебни служители. Докато административният капацитет и инфраструктура на института постепенно се подобрява, неговият бюджет остава много ограничен. Финансово, институтът продължава да разчита изцяло на чуждестранна помощ. Неговият бюджет за 2005 г. е близо 0,65 милиона евро. Съвременна учебна програма за последващо обучение на магистрати все още следва да се създаде, тъй като последващо обучение се организира ad hoc. Остава необходимостта от различни видове обучение за правни професии, извън магистратурата и по-специално за адвокати.
Антикорупционни мерки
Проучванията и оценките, извършени от национални и международни организации потвърждават, че широко разпространената корупция продължава да е причина за безпокойство и засяга много сфери на обществото. Наблюдава се тенденция на позитивен спад по отношение на административната корупция, но цялостното отразяване на изпълнението в областта на корупцията остава много слабо. Основният проблем са слабите резултати от разследването и преследването на случаи на корупция. Няма докладвани случаи на завършени наказателни производства по дела за корупция на високо ниво или за политическа корупция, много малко от тези случаи засягат членове на съдебната власт.
Налице са няколко значителни правни усъвършенствания в тази област за докладвания период. Почти всички правни инструменти, които се изискват от достиженията на правото на ЕС (aquis) са приети. Новият Закон за политическите партии, приет през м.март 2005 г., урежда редица антикорупционни мерки за гарантиране на прозрачността и отчетността при финансирането на политическите партии, включително пълна забрана на анонимни дарения, както и по-добри механизми за наблюдение на дейностите на политическите партии. През м.септември 2005 г. бе приет Закон за изменение на Закона за административните нарушения и наказания, който урежда отговорността на юридическите лица.
България продължава да прилага Актуализираната програма за изпълнение на Националната стратегия за противодействие на корупцията за 2004-2005 г., чрез Комисията за координация на борбата с корупцията. Административният капацитет на тази комисия остава ограничен. Комисията съсредоточава вниманието си най-вече върху превантивни и образователни мерки, такива като разработване на специални програми за обучение по антикорупционни практики в Института за публична администрация и европейска интеграция, в различни висши училища, както и въвеждането на различни програми за превенция в различните министерства и агенции, като се отчита спецификата на тяхната дейност.
През февруари 2005 г. Министерският съвет прие изменение, с което се допълва Националната стратегия за противодействие на корупцията от м. октомври 2001 г., в което се предвиждат мерки за превенция на корупцията на високо ниво. Изменението има за цел най-вече предприемането на мерки за предотвратяване на корупцията в администрацията на изпълнителната власт на равнище политически кабинети и обуздаване на корупцията в други чувствителни сфери, като възлагането на обществени поръчки. Въпреки това сроковете, определени в Националната стратегия за противодействие на корупцията, до голяма степен не бяха спазени и вследствие на това нейното влияние остана много ограничено. Продължава прилагането на Закона за публичност на имуществото на лица, заемащи висши държавни длъжности, в който се съдържат разпоредби за създаването на публичен регистър за деклариране на имущество, доходи и разходи на лицата, които заемат висши държавни длъжности в Република България. Необходимо е България да продължи енергично борбата с корупцията на високо ниво. Настоящата антикорупционна политика на България ще спечели много от въвеждането на независим одит. Резултатите от един такъв одит могат да допринесат за ефективността на новата стратегия и да фокусират вниманието върху по-точното насочване на усилията за решаване на оставащите проблеми.
България продължи да осъществява редица административни мерки с цел засилване на борбата срещу корупцията. Бяха създадени необходимите структури в рамките на правоприлагащите агенции и съдебната система, но резултатите от тях се различават значително. Общата организация и вътрешноведомственият контрол при предотвратяването и откриването на случаи на корупция в Министерството на вътрешните работи бе допълнително подобрена чрез усъвършенстване на механизма за получаване, проверка и предприемане на действия по информация относно случаи на корупция сред служители на Министерството на вътрешните работи. Редовно се провеждат тестове за лоялност на служителите. В учебната програма на Полицейската академия за академичната 2004-2005 година са включени теми, свързани с предотвратяването на вътрешната корупция. През периода октомври 2004 – март 2005 38 служители на Министерството на вътрешните работи бяха дисциплинарно уволнени. В сградата на Министерството на правосъдието бяха поставени пощенски кутии с надпис “Антикорупция” с цел да се насърчи съобщаването на подозрителни случаи. В митническата администрация бе създадено звено “Митническо разследване и разузнаване”. През първите девет месеца от 2005 г. 32 митнически служители са били субект на дисциплинарни наказания. Въпреки тези мерки обаче, и в сравнение с мерките, предприети в други сектори на публичната администрация, изглежда, че ефектът на практика е слаб. Съществуващите специализирани антикорупционни структури във всички сектори на администрацията и съдебната система следва да бъдат оценявани, където това е необходимо, и приспособявани с оглед подобряване на ефективността. През 2004 г. Прокуратурата е разследвала 6 535 случая, свързани с корупцията, в сравнение с 6 785 случая през 2003 г. (като 2 275 от тях са започнати през 2004 г.)
Някои сектори на публичната администрация остават особено уязвими към корупцията. Такъв е случаят със секторите, свързани с възлагане на обществени поръчки, включително сектор здравеопазване. Вече има няколко изключващи хипотези в новия Закон за обществените поръчки, който влезе в сила през октомври 2004 г. Продължава подаването на жалби за непрозрачни процедури по възлагане на обществени поръчки и предоставяне на концесии.
България продължава да участва в мониторинга на антикорупционните мерки, приета от Работната група на ОИСР по въпросите на подкупването в международните търговски сделки, както и в GRECO (Групата на Държави срещу корупцията на Съвета на Европа).
Трафик на хора
България остава в голяма степен страна на произход и транзит за трафика на хора за целите на сексуалната експлоатация и в по-малка степен – крайна цел на такъв трафик. Предимно жени и момичета са обекти на трафик за целите на сексуалната експлоатация. Трафикът на мъже съществува в по-малък размер, като мъжете обикновено са използвани като работници, полагащи робски труд. През 2005 г. е докладвано за случаи на трафик на новородени деца до държавите-членки на ЕС. Цялостната ситуация не се е подобрила, тъй като българските жени също стават жертви на вътрешен трафик. Те биват търгувани, за да проституират в големи градове, туристически центрове и в зоните на гранични пунктове, където международният трафик е висок. Нещо повече, деца от ромски произход все още преобладават сред жертвите на трафика.
Все още няма ясна информация относно жертвите на трафик и съответния брой на изчезнали хора в България. В България липсва система за регистриране на изчезнали хора и жертви на трафик. Българската полиция регистрира като “жертви” само онези, които желаят да свидетелстват, а те са много малко. В България съществува програма за защита на свидетелите. Мерките за защита на свидетелите не са изпълнявани изцяло в България и жертвите на трафик, които сътрудничат на полицията често са само частично защитени. Съществена в борбата срещу трафика на хора е усъвършенствана програма за защита на свидетелите. За тази цел през м. септември 2005 г. са били приети правила за прилагане на Закона за защита на лица, застрашени във връзка с наказателно производство.
Институционалната рамка за борба с трафика на хора бе укрепена със създаването на Националната комисия за борба с трафика на хора, която е координационен и политически орган.
През м. февруари 2005 г. Правителството одобри Национална програма за предотвратяване и противодействие на трафика на хора и закрила на жертвите, която предвижда мерки за прилагането по по-добър начин на действащото законодателство, за повишаване осведомеността на обществото, за оказване на помощ и за възстановяване на жертвите, за насърчаване на международното сътрудничество, както и други допълнителни мерки. През м. януари 2005 г. бе прието ръководство за най-добрите практики за правоприлагащите органи, които трябва да сътрудничат с децата, жертви на сексуална експлоатация. По-нататък, през м.май 2005 г. бе подписан Етичен кодекс за превенция на трафика и сексуалната експлоатация на деца в сферата на туризма, в тясно сътрудничество с туристическата индустрия. Въпреки това, поради недостатъчните правителствени дейности, главно неправителствените организации продължават да играят важна роля в програмите по предотвратяване и оказване на помощ на жертвите на трафик.
Лошо отношение по време на арест и условия в затворите
Продължават да постъпват доклади за лошо третиране от правоприлагащи длъжностни лица, включително излишна употреба на огнестрелно оръжие и сила от страна на полицията. Докладите показват, че лошото отношение на лица в полицейските участъци засяга преобладава спрямо хора от ромски произход. В редица случаи разследванията по жалби за лошо третиране от страна на полицейски служители не са били навременни, задълбочени и безпристрастни.
По отношение на затворите, българските органи постигнаха някои положителни резултати при подобряването на законодателството в областта на наказателно-изпълнителното производство, главно във връзка с прилагането на пробацията като специфична форма на налагане на наказание. В процес на изграждане са централните и териториални пробационни служби. Броят на лицата в местата за задържане нарасна леко. Окуражаващо е, въпреки това, че все повече осъдени лица биват настанявани в открити и полуоткрити затворнически общежития. Това би им предоставило като цяло повече възможности за работа и за реинтегриране в обществото. Въпреки това условията в някои български затвори и места за задържане все още са неудовлетворяващи, главно поради пренаселеността и лошите условия на живот в по-старите корпуси.
Свобода на изразяване
Ситуацията във връзка с свободата на изразяването се подобри. Свободата на изразяване е прогласена в Конституцията и е доразгърната в законодателството чрез конкретни правни разпоредби. Клеветата е наказуема по силата на Наказателния кодекс с глоба (до 5000 евро) и броят на делата, образувани пред съд, значително се увеличи. При по-голямата част от тези дела обаче съдилищата са се произнесли по отношение на клеветата и са тълкували закона по начин, който е в полза на свободата на изразяване на журналистите.
По отношение на аудиовизуалните медии не съществуват формални ограничения по отношение на програмните схеми и както телевизията, така и радиото представят различни новинарски емисии и програми, основаващи се на обществения интерес. Българското законодателство предвижда Съветът за електронни медии да издава програмни лицензии за радио- и телевизионна дейност само в съответствие с дългоочакваната Стратегия за развитие на радио- и телевизионната дейност. При липсата на такава стратегия Съветът не може да започне новите процедури по лицензиране. Върховният административен съд отхвърли някои от решенията на Съвета и тази институция следва да гарантира своя капацитет да взима прозрачни, мотивирани и безпристрастни решения. Тя следва да укрепи своя административен капацитет (виж също глава 20 – Култура и аудиовизуална политика).
Закрила на детето
По отношение правата на детето, правителството показа своята ангажираност чрез различни стратегии, планове за действие (включително и приетата през м. декември 2004 г. Програма за закрила на детето) и въведено законодателство в областта. Все пак, напредъкът е ограничен и спешно трябва да се предприемат мерки по изпълнението на горепосоченото. Отбелязано е известно подобрение при методиката на настаняване на деца в специализирани институции, тъй като голям брой деца са настанени след издаване на съдебни заповеди. Независимо от това, положението на децата в някои държавни заведения остава плачевно. Въпреки че се е подобрила законовата рамка за алтернативни услуги за деца, настанени в специализирани институции, насърчителните действия в тази област са все още на ранен етап. Отбелязан е слаб напредък при настаняването в семейна среда. Остава много ограничен и напредъкът в деинституционализирането, като са отбелязани нива по-ниски от планираните 10% за намаляване общия брой деца, настанени в специализирани институции за периода 2003 – 2005 г.
През есента на 2004 г. Държавната агенция за закрила на детето завърши оценяването на специализираните институции за деца. Въпреки критичната оценка направените заключения са доста меки и не са придружени от стриктни планове за затваряне на институции и паралелно с това систематично развитие на професионално квалифицирани кадри за работа с деца по алтернативни форми на грижа. Цялостна система за мониторинг следва да гарантира, че усилията да се подкрепят обществените грижи за начина на живот на децата са успешни в дългосрочен план. Ресурси, които понастоящем са блокирани в системата на специализираните институции следва да се освободят за предоставяне на обществени услуги от най-голяма полза за децата. Много от децата в специализираните институции не са сираци, но малко бе извършено, за да се подкрепи реинтеграцията обратно в семействата им. Въпреки съществуващото законодателство, което цели да се повиши достъпа за всички деца до общата образователна система,достъпът на деца от специализираните институции до общообразователните училища остава незадоволителен и процентът на деца в специализирани училища е предмет на безпокойство. Освобождаването на финансови и човешки ресурси от системата на специализираните училища ще подпомогне ускоряването на реформите в тази област. С оглед на все още сложната институционална уредба за закрила на детето, компетенциите на Държавната агенция за закрила на детето остават ограничени и координиращата й функция следва да се повиши. Налице е необходимост за увеличаване капацитета на съответните местни структури, по-специално на отделите за закрила на детето. Непоследователната политика по интеграция на малцинствата поражда бъдещи пречки пред стабилното прилагане на правата на детето.
Изглежда, че промените в законодателството и практиките в областта на осиновяванията е имало въздействие върху броя на международните осиновявания. Все пак е рано да се правят констатации дали намаляването на броя на международните осиновявания е дългосрочна тенденция. Оказа се трудно да се получи надеждна статистическа информация по този въпрос. Необходима е по-голяма прозрачност относно осиновяванията и гарантиране първостепенност при зачитане интереса на детето, когато се взема решение за международно осиновяване, както и премахване на всички възможности за неправомерно финансово облагодетелстване. Като се вземе предвид рискът от злоупотреби, следва да се гарантира, че чуждестранни юридически лица не участват в определянето на деца за международно осиновяване.
Система за грижи за хора с физически и психически увреждания
Нов закон за интеграцията на хората с увреждания цели тяхното социалното включване и предвижда преминаване от тесния медицински модел към социален модел на грижа. В този контекст, създаването на Агенция за хората с увреждания е окуражаваща стъпка.
Системата за грижи за хора с психически увреждания все още е със слаба координация между три министерства (Министерство на здравеопазването, Министерство на труда и социалната политика и Министерство на образованието), като са необходими повишени усилия, за да се изработи и приложи последователна политика за хората с психически увреждания. Слабо се увеличи финансовата подкрепа от страна на държавата за социалните домове и бяха взети мерки за подобряване на материалното положение на тези институции. Въпреки това условията на живот в редица социални домове продължават да бъдат изключително тежки с малки подобрения в областта на медицинското обслужване (включително психиатрично) и други лечения и твърде малко зачитане на нуждата от уважение и респект към човешката личност. Все още липсва независимо преразглеждане на решенията за настаняване в специализирани институции и ефективни правни гаранции (например срещу злоупотреба) за засегнатите лица. В редица случаи хора с различни нужди са настанени в една и съща институция. Усилията за развитие на обществени услуги за реинтеграция все още са на много ранен етап (виж също глава 13 Социална политика и заетост). Въпреки че съществува правителствено постановление, което дава право на всички деца да посещават общообразователни училища, сегрегацията на деца с увреждания в специализирани училища продължава да намалява качеството на тяхното образование. През 2005 г. след оценка на домовете за социални грижи, извършена от Агенцията за социално подпомагане, съвместно с Министерство на здравеопазването, бяха съставени препоръки за реформиране на институциите и изработване на индивидуални планове за грижи за хора с психически и физически увреждания.
Новият закон за здравето, който влезе в сила през м. януари 2005 г. изисква настаняването и лечението в психиатричните диспансери по принцип да се извършва след съдебна заповед и да бъде в съответствие с решението на Европейския съд по правата на човека по случая Върбанов срещу България.
Закрила и интеграция на малцинствата
Ефективната и устойчива интеграция на хората от ромски произход остава предмет на голямо безпокойство. Усилията на България да прилага “Рамковата програма за равноправно интегриране на ромите в българското общество” страдат от липса на достатъчно ефективен стратегически подход, координация и финансиране. Тази рамкова програма все още е в своя ранен етап, а свързаните с нея документи и приетите от правителството планове за действие остават в голяма степен на хартия.
Все още не са изпълнени ключови реформи в областта на борбата срещу дискриминацията в образованието, здравната система и по отношение на жилищните условия. Съставен бе дългосрочен план за действие по инициативата “Десетилетие на ромското включване 2005-2015” (започнала в София през м.февруари 2005 г.), който съдържа цели в областите образование, здравеопазване, жилищни условия, култура и антидискриминация. България трябва да гарантира,че този план за действие разполага с точните ресурси и ще бъде изпълнен.
Редица дела бяха заведени по Закона за защита срещу дискриминация и в три от случаите Електроразпределение – Столично - ЕАД бе признато за виновно за по-неблагоприятно третиране на клиенти от ромски произход, в сравнение с клиенти от неромски произход. Независимата комисия за защита срещу дискриминация, предвидена от закона, бе създадена през 2005 г. (виж също глава 13 Социална политика и заетост).
Стратегическите документи и програми по интеграция в областта на образованието на деца от ромското малцинство не са променили значително основното съществуващо положение. Инициативите, насочени към привличане и задържане на децата от ромски произход в училище (безплатни обеди, субсидирани учебници, помощник-учители в училищата с ромски ученици, програми за осигурен транспорт) в голяма степен претърпяха неуспех. Въпреки че бе създадена агенция за образователна интеграция на деца и ученици от етнически малцинства, този орган досега не е успял да изпълни основната си функция, а именно координация на усилията на различни министерства да подобрят интеграцията в образованието на деца от малцинствата. Както вече беше подчертано в редовния доклад за 2004 г. много деца от ромски произход с нормално психическо развитие все още продължават да се настаняват в специализирани училища в следствие от зле контролираното оценяване.
Много роми продължават да бъдат изключени от достъп до здравни услуги. През септември 2005 г. е приета Здравна стратегия за лицата в неравностойно положение, принадлежащи към етническите малцинства, както и свързан с нея план за действие. Изработването на тази стратегия и план за действие съставлява важна част от Рамковата програма за равноправно. интегриране на ромите в българското общество. Независимо че са в ход няколко инициативи с международна донорска подкрепа, дългоочакваната Национална стратегия за жилищните условия на ромите все още не е приета.
Продължават да съществуват известен брой национални програми за заетост, които са насочени, inter alia, към справяне с дългосрочната безработица сред ромите. Въпреки това, за да се повиши тяхната ефективност, необходимо е тези инициативи да бъдат съчетани по-нататък с допълнителни мерки, като семейно консултиране и професионална подкрепа при търсене на работа.
Въпреки създаването на нов Национален съвет за сътрудничество по етнически и демографски въпроси, административният капацитет на държавната структура, ангажирана с проблемите на малцинствата, продължава да бъде слаб. Органът все още не действа в пълна степен и остава да се види дали избраната структура ще обезпечи необходимите правомощия за ефективна защита на правата на малцинствата, включително засилено политическо влияние и осигуряване на персонал. Трябва да бъде отделено по-специално внимание, за да се гарантира достатъчно консултиране с представителите на ромите с оглед развиване и прилагане на държавната политика за интегриране на ромите.
Българските власти следва да покажат, на всички нива, че страната прилага нулева толерантност към расизма по отношение на ромите или спрямо всяко друго малцинство или група, както и че тази политика се прилага ефективно.
3. Обща оценка
България, подобно на предходните години, продължава да отговаря на политическите критерии за членство. Като цяло тя постига задоволително ниво на привеждане в съответствие с изискванията на ЕС. Въпреки това следва да бъдат предприети редица важни области, които бяха определени в Доклада от 2004 г. като нуждаещи се от по-нататъшни усилия.
По отношение на реформата в държавната администрация, България все още трябва да завърши законодателната рамка, гарантирайки принципите на законност, отчетност, надеждност и предвидимост в работата на държавната администрация. Също така допълнителни усилия са необходими за засилване на администрацията на местно и регионално ниво в контекста на децентрализацията. Бялата книга за модернизиране на администрацията, приета от правителството през м. април 2004 г. следва да бъде приложена на практика.
Значителни законодателни стъпки бяха предприети по отношение на съдебната власт. Въпреки това, напредъкът в реформата на досъдебната фаза продължава да бъде ограничен и съдебната система продължава да страда от недостиг на отчетност. Процедурите в правораздаването продължават да бъдат тромави и бавни.
Основният проблем при ефективната борба с корупцията продължават да бъдат слабите резултати в преследването и разследването на случаите на корупция на високо ниво. Въпреки, че усилията за борба с корупцията имат известен резултат, особено по отношение на дребната корупция, като цяло остава усещането, че корупцията продължава да представлява причина за безпокойство.
В областта на правата на човека и защитата на малцинствата следва да бъдат положени повече усилия за ефективно противопоставяне на трафика на хора и за подобряване на условията в редица държавни институции за деца и хора с увреждания. Необходимо е да се постигне допълнителен напредък в процеса на деинституционализацията и подобряване на управлението на системата за психическо здраве. Постоянни усилия са необходими за реализирането на ефективна интеграция на ромското малцинство. Рамковата програма за равна интеграция на ромите в българското общество следва да бъде приложена, както е предвидено.
Сподели
Svejo
Twitter
Link4e
Pipe
Web-bg
Bghot
Lubimi
Novinitednes
Ping
Facebook
Myspace
Mix
Del.ico.us
Reddit
Digg
Stumbleupon
Myweb Yahoo
Google Bookmarks
Google Buzz
