Финансиране на Общата селскостопанска политика на ЕС

Представяме ви нова информационна публикация за Общата селскостопанска политика на ЕС в рамките на проекта „Общата селскостопанска политика - двигател за развитието на българските селски райони".

Подробен преглед на историята и целите на ОСП, на инструментите на политиката и на състоянието й в момента, на политиката на млечните квоти и на механизмите за взимане на решения можете да прочетете в предишните ни публикации от поредицата ТУК.

Финансирането на ОСП - въведение

Общата селскостопанска политика заема сериозно перо от бюджета на Европейския съюз - около 40%. Необходимостта от намаляването на тези разходи и по-гъвкавото им разпределение са подсилени от настоящата икономическа и финансова криза. Представяме ви накратко преглед на формирането на бюджета от ОСП и последните промени, приети от Съвета на министрите на земеделието и ЕП през ноември.

Общата селскостопанска политика на ЕС е една от основните и най-стари политики на общността и затова разходите по нея са част от задължителните в рамките на бюджета на ЕС. Такъв разход е законно гарантиран от Договорите на Общността от 1957 г. и като такъв се разглежда като "гарантиран". Затова и гласуването на разходите за земеделие е от изключителната компетенция и правомощие на Съвета на ЕС, като Европейският парламент има ограничени правомощия, тоест няма последната дума за размера му.

Общо задължителните разходи на ЕС представлявят 50% от от общата сума, като размерът за ОСП в момента е около 40%.

Исторически преглед на ОСП

През 1962 г. Европейската комисия излиза с предложение основните цели на политиката в сектора, определени с Римския договор, да бъдат постигнати на основата на три основни принципа:

Принципът за единство на пазара означава, че селскостопанските продукти като всички останали стоки могат да се движат свободно, без всякакви ограничения на територията на вътрешния пазар на ЕС. Прилагането на този принцип води до премахване на пречките в търговията със земеделски продукти между страните-членки.

Единството на пазара предпоставя единни цени на селскостопанските стоки, които се определят от Съвета по предложение на Комисията за всяка пазарна година в паричната единица на Общността - еврото. Те се определят така, че да бъдат малко по-високи от средния размер в Общността и значително по-високи от световните. Това са цени, гарантирани чрез интервенционни механизми вътре в Общността и защитени от евтин внос или недостатъчно търсене на външния пазар.

Принципът за общностни преференции се изразява в еднаквите преференции за произведените в която и да е точка на ЕС земеделски продукти. Той означава, че продукцията на Общността винаги е защитена от конкурентен внос от трети страни, както и от отклонения в световните цени, и е предпочитана пред чуждата продукция.

Чрез експортно-импортни мерки се дава предимство на стоките, произведени в общността. Например: променливи импортни мита, експортни субсидии.

Принципът за финансова солидарност означава, че всички селскостопански разходи се поемат от бюджета на ЕС. Всички държави-членки солидарно участват във финансирането на ОСП, а набраните средства се изразходват независимо от това, коя страна в какъв размер ги е предоставила.

Така през 1962 г. се създава въз основа на чл. 34 ал.3 от ДЕО ЕФОГСС (Европейски фонд за ориентиране и гарантиране на селското стопанство). Този фонд се причислява към структурните фондове на Общността. Финансира се от средства на бюджета на ЕО, т.е всички държави-членки солидарно участват във финансирането на ОСП /принцип на финансова солидарност/.

Със създаването на фонда държавите-членки отстъват правото си да контролират ценовото равнище на вътрешните си пазари и да регулират достъпа на вносни селскостопански стоки до тях на Европейската комисия.

В съответствие с принципите на член 39 на Договора за Европейската икономическа общност, финансовото съдействие по фонда е насочено конкретно към изпълнението на следните задачи:

Фондът има две секции:

Въвеждането на системата за защита на пазарите на селскостопански стоки много бързо успява да допринесе за преодоляването на производствения дефицит след Втората световна война.

По този начин се изгражда система, която да осигури индиректен доход на фермерите, който се плаща от данъкоплатците /чрез общностния бюджет/ и от потребителите - заради по-високи цени на вносните селскостопански продукти. Посочените инструменти за осъществяване на ОСП се прилагат от националните митнически власти и от националните интервенционни агенции.

Всички мерки на селскостопанската структурна политика се финансират с помощта на секция "Ориентиране" на ЕФОГСС (Регионална, структурна и кохезионна политика).

Прилагането на тези мерки довежда и до сериозни излишъци на пазара на земеделски стоки и до нарастване на разходите за ОСП до почти 80% от бюджета на на ЕО в края на 70-те години на 20 в. Съществени проблеми за функционирането на ОСП създава и нестабилната валутна система, което довежда до използването на изкуствени валутни курсове / т.нар. зелени валутни курсове/ за превръщането на прилаганите от ОСП цени в националните парични единици на държавите -членки.

Няколко години по-късно изниква сериозен проблем за финасирането на ОСП, предизвикан от присъединяването на Великобритания към ЕО - 1972 г. Страната си извоюва т.нар. „бюджетна отстъпка" /рабат/ през 1984 г. Тогавашният премиер на страната Маргарет Тачър успява да наложи отчисление от годишната вноска на страната в бюджета на ЕС като форма на компенсация за това, че Великобритания няма голям селскостопански сектор и не се възползва достатъчно от земеделските фондове на ЕС. Размерът на отстъпката варира и може да надхвърли 7 милиарда евро.

Страната се отказва от това свое завоевание отчасти при тежките преговори по бюджетната рамка за периода 2007 г. - 2013 г. през декември 2005 г.

През 1985 г. с представянето т.н. "Зелена книга" - консултативен документ, съдържащ основните насоки на бъдещото развитие на общата селскостопанска политика от ЕК  започна мащабна реформа в политиката. След обсъждането й се достига до строго определени цели:

През 1986 г. Европейската комисия е призована в Единния европейски акт (ЕЕА) да представи общо предложение за реформа в структурната политика. Тя включва и и координация на изразходване на средствата на секция "Ориентация" на ЕФОГСС. Реформата от 1988 г. се концентрира върху пет първостепенни цели:

При реформата „МакШери" от 1992 г. се атакуват проблемите, свързани с излишъците на земеделския пазар. Тя прави четири сериозни промени:

Пакетът от реформи в ОСП се разгръща с реформата „Фишлер" - 1997 г., която поставя началото на План 2000 . Той подготвя ЕС за предстоящото най-голямо разшираяване към страните от Централна и Източна Европа.

„Фишлер" допълнително намалява цените на зърнените храни и на говеждото месо, на зехтина, виното, млякото. Реформата поставя въпросите за екологично чистото земеделие, безопасността на храните и хуманното отношение към животните.

Целта на новата реформа е и да се повиши стимула за фермерите да увеличат конкурентноспособността си. Според Европейската комисия, новите мерки би трябвало да подтикнат фермерите да се съсредоточат повече върху качеството на продуктите, а не върху количеството, както и да отговорят на изискванията на потребителите за екологично чисти продукти и за развиване на фермерство, което опазва околната среда.

С тези реформи ОСП си поставя две нови цели /по „Политическа система на ЕС", Саймън Хикс, 2001/:

• „Чрез прехвърляне към пряко подпомагане на доходите преразпределителната функция придобива първостепенно значение - публичните програми се финансират от данъци, вместо чрез покачване на цените
• „...цели да възстанови разпределителната ефикасност на пазара по-скоро за общия „европейски интерес", отколкото за тесния на земеделските производители.

По-нататъшната реформа на структурните фондове се осъществява на основата на План 2000 .pdf (56.13 Kb), изготвен от ЕК. Основната цел на структурните фондове, посочена в План 2000, е стимулиране на конкурентното развитие и устойчив растеж с повишаване на заетостта и подготовка на добре обучени специалисти, които са способни да се адаптират бързо към изменящите се условия. Планът посочва, че трябва да се осигури финансова солидарност във връзка с разширяването на ЕС. Една от предприетите инициативи за земеделско развитие е LEADER.

Абревиатурата ,Лидер" означава „Връзки между дейностите за развитие на селските райони". Приема се, че това е по-скоро метод за мобилизиране и на подпомагане на развитието на селските райони в местните селски общности, отколкото определена серия от мерки, които трябва да се приложат.

Основната идея на подхода „Лидер" се основава на разбирането, че поради разнообразието на селските райони в Европа, стратегиите за развитие са много по-ефективни и ефикасни, ако се решават и прилагат на местно ниво от местните участници, придружени от ясни и прозрачни процедури, подпомагане от съответните администрации и необходимата помощ за разпространение на добрите практики.

За „Лидер" е характерно, че прилага стратегии за местно развитие според територията, че местните действащи лица участват във вземането на решения за стратегията и избора на приоритети, които да бъдат следвани в местната им област. Включването на местните действащи лица (участници) означава населението като цяло, групи с икономически и социални интереси и представителни обществени и частни институции.

За програмния период 2007-2013 година „Лидер" .pdf (691.47 Kb) вече не е отделна програма, а е интегриран подход във Програмата за развитие на селските райони /2007-2013г./.

На 26 юни 2003 г. Съветът на министрите на земеделието на държавите-членки на ЕС постигнаха съгласие за по-нататъшната реформа на ОСП, предложена от Европейската комисия на 23 януари 2003 г. Осъществяването на предвидените мерки  от т.нар. „Здравен преглед" започва през 2004 и 2005 г.

Реформата на ОСП през 2003 г. имаше за цел да превърне европейското земеделие в конкурентоспособен и устойчив сектор, способен да гарантира доходи на стопаните и да адаптира производството към нуждите и търсенето на пазара. Тя цели и да създаде баланс между интересите на потребителите и данъкоплатците при подпомагането на фермерите, да осигури развитие на селските райони и защита на околната среда, да стабилизира бюджетните разходи за ОСП, да подпомогне постигането на споразумение за търговията със селскостопански стоки в рамките на преговорите в Световната търговска организация. Създава се механизъм за финансова дисциплина, който ще осигури спазването на предвидения до 2013 г. бюджет за селското стопанство.

През 2005 г. в рамките на реформата „Здравен преглед" на ОСП бе създаден Европейският земеделски фонд за развитие на селските райони / ЕЗФРСР/, който замени секция „Ориентиране" на ЕФОГСС.

Така се създават два нови фонда с Регламент на Съвета (ЕО) № 1290/2005 от 21.6.2005 г. .pdf (201.2 Kb) за финансиране на Общата селскостопанска политика, който създава единна законова рамка за финансирането на ОСП - Европейският фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и Европейският земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР).

Управление и контрол върху финансирането на средствата от ОСП

За настоящия финансов период 2007-2013 г. средствата за ОСП са в размер на 293 млрд.евро от общо 862.4 милиарда евро, което се равнява на 1.045% от брутния национален продукт на ЕС на 25-те плюс България и Румъния.

За седемте години бюджетните отстъпки (рабат) на Великобритания ще бъдат съкратени с 10.5 млрд. евро, или 20%. Средствата ще са в полза на новите страни-членки. Отстъпката ще нарасне с общо 2.5 млрд. евро за седемте години.

Лимитите, предвидени за пазарните мерки за ОСП и преките помощи за периода 2007-2013 г., не позволяват увеличение в реални граници и на практика ще бъдат затягани всяка година, тъй като плащанията за директни помощи за дванадесетте нови държави-членки ще нарастват прогресивно през този период до пълното им изравняване с нивата на помощи, вече приложими в бившите "стари" 15 държави-членки. С новия механизъм за контрол и финансова дисциплина се гарантира, че праговете за разходите не са надвишени.

Европейската комисия отговаря за управлението на ЕФГЗ и ЕЗФРСР. ЕФГЗ финансира преките плащания за фермерите и мерки за регулиране на селскостопанските пазари - като интервенции и възстановявания при износ, а Европейският земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) финансира програмите за развитие на селските райони на страните-членки.

Европейската комисия не извършва плащания към получатели на средства. Съгласно принципа на споделено управление тази задача се поверява на страните-членки, които действат чрез 85 национални или регионални разплащателни агенции. Преди тези разплащателни агенции да могат да поискат какъвто и да е разход от бюджета на ЕС, те трябва да бъдат акредитирани въз основа на набор от критерии, определени от комисията.

Разплащателните агенции не отговарят само за извършването на плащания към получаващите средства. Преди това те трябва сами или чрез делегирани органи да се убедят, че молбите за помощ отговарят на изискванията. Точните проверки, които трябва да бъдат извършени, са посочени в различни секторни регламенти за ОСП и са различни в различните сектори.

Разходите, направени от разплащателните агенции, след това се възстановяват от Комисията на страните членки - в случая с ЕФГЗ на месечна основа, а на ЕЗФРСР - на тримесечна основа. Тези възстановявания обаче подлежат на последващи корекции, които Комисията може да прави съгласно процедурите за счетоводно приключване.

Както вече ви информирахме от октомври е налична интернет страница, която предоставя публична информация за бенефициерите по плащанията на средства при споделено управление зоа всички страни-членки. Това става чрез посочени интернен адреси на национални слежби или агенции.

Новото законодателство на ЕС - Регламент на Комисията (ЕО) No 259/2008 г. определя единна рамка за публикуване на получателите на средства и на сумите, получавани от Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (EЗФРСР). То влезе в сила на 19 март 2008 г. и важи за разходи по ЕФГЗ от 16 октомври 2007 г. и за разходи по ЕЗФРСР от 1 януари 2007 г.

Първите публикации съгласно новото законодателство бе предвидено да бъдат направени съответно до 30 септември 2008 г. (ЕЗФРСР за плащания от 1 януари до 15 октомври 2007 г.) и 30 април 2009 г. (ЕФГЗ).

Актуални реформи във финансирането на ОСП

В края на ноември министрите на земеделието на страните-членки, ЕК и Европейският парламент постигнаха споразумение относно финансовите промени в рамките на „Здравния преглед" на сектора. Новоодобрените реформи имат за цел да модернизират, опростят и рационализират ОСП, премахнат ограниченията за земеделските стопани, като по този начин им помогне да реагират по-успешно на сигналите на пазара и да посрещнат новите предизвикателства.

Ето и кратък преглед на тези промени, които засягат финансирането и разпределението на средствата на ОСП:

Средствата за България от ОСП за 2007-2013 г.

Като граждани на новоприсъединена държава-член на ЕС, българските фермери получават също, че както и в случая с 10-те присъединени се на 1 май 2004 г. страни, постепенното въвеждане на преките плащания за фермерите в двете страни в период от 10 години, като се започне с 25 процента от нивото, валидно за 15-те сегашни членки на ЕС през 2007 г. През 2008 г. равнището е 30 на сто, през 2009 г. - 35 процента, а през 2010 г. - 40 на сто.

Опитът на 12-те новоприсъединени страни да увеличат размера на субсидиите бе отхвърлен, тъй като той е определен в договорите за присъединяване към ЕС.

В хода на преговорите България успя да увеличи с близо 10 милиона евро средствата за директните плащания, които страната ще получи след 2007 г.

Съгласно финансовата рамка, средствата за директни плащания са увеличени от 431 милиона евро на над 440 милиона евро. България ще получи за периода 2007-2009 г. 1,552 милиарда евро, които ще се разпределят в три направления - директни плащания, пазарна подкрепа и средства за развитие на селските райони.

В общата сума от 1,552 милиарда евро са включени средствата за директни плащания само за 2008 г. и 2009 г., тъй като за 2007 г. те бяха изплатени първоначално от националния бюджет, след което са възстановени от бюджета на ЕС за 2008 г.

Средствата за пазарна подкрепа се изплащат при интервенция; за експортни субсидии; като помощи за повишаване на консумацията на някои продукти (мляко); помощи за производство на пресни плодове и зеленчуци, предназначени за преработка и подкрепа на организации на производители.

На десетте нови страни-членки, както и на България и Румъния, се дава възможност, вместо да работят по старите схеми за единно плащане (СЕП), въведени чрез реформата на ОСП от юни 2003 г., да прилагат схемите за единно плащане на площ (СЕПП).

Квотата за мляко е около 1 млн. тона, като отделно за договорени 300 000 тона за консумация във фермите. България е договорила преходен период до 31 декември 2009 г., през който 100 млекопреработвателните предприятия могат да преработват суровина, която не отговаря на изискванията за качество на ЕС.

Публикацията е част от проекта "Общата селскостопанска политика /ОСП/ - двигател за развитието на българските селски райони", който се реализира от Агенция СТРАТЕГМА в партньорство с Европейския институт и се финансира от Европейската комисия /ЕК/. Проектът включва планирана информационна кампания, насочена към повишаване на информираността на земеделските стопани, медиите и широката общественост в България по отношение на основните елементи на ОСП и нейната специална роля и мерки за развитие на селските райони. Вашите въпроси, мнения и предложения са добре дошли на нашата електронна поща за контакти с екипа на проекта: agency@strategma.bg.