БЮДЖЕТНА ПОЛИТИКА

Цели
Финансиране разходите и дейностите на ЕС и за провеждането на неговите политики; определяне на финансовите приоритети при политическото действие на Европейския съюз.

Инструменти

Собствени средства и други инструменти за финансиране на ЕС; общ бюджетен план и отделни планове на Съюза; бюджетни процедури на ЕС и контрол на сметките от страна на Европейската контролна комисия.
Прилагането на бюджетните правомощия във всяко организирано общество е предмет на борба за надмощия между учредителните сили. Това е в сила и за бюджетната политика на Европейския съюз, която бе подложена в течение на своята история на най-разнообразни промени. Тези промени могат да бъдат проследени при развитието на финансовата автономия на Европейския съюз, на по-нататъшното и новото развитие на различните политики на общността и при (временния) резултат от борбата за разпределяне на компетенции между Съвета на Европейския съюз и Европейския парламент.

Основни принципи на бюджета на ЕС

Финансовата конституция на ЕС се базира на Чл. 268 - 279 от ДЕО и съдържащите се в нея класически бюджетни принципи, както и на Правилника за бюджета. Освен това тя се основава на договореностите между институциите и на различни решения и заключения на Европейския съвет. Паричната единица на Съюза, с която се съставя и бюджета на Общността, е ECU (European Currency Unit). Бюджетът на ЕС трябва да отговаря на различни основни принципи. Принципът на единството на бюджета (Чл. 268 от ДЕО) означава, че всички приходи и разходи на Общността трябва да бъдат отчетени в един единствен бюджет. Принципът на универсалността (чл. 7 от правилника за бюджета) обхваща две правила: изключване на предварителни разпореждания, което означава на практика, че бюджетните приходи не бива да бъдат целево обвързани, както и забрана за уравняване на приходите и разходите, според която всички приходи и разходи трябва да бъдат представени в истинската си величина в плана за бюджета и в бюджетната сметка без предварително уравняване.
Принципът за ежегодност (Чл. 268, 271 и 272 от ДЕО) показва, че бюджетните процеси трябва да са свързани с една бюджетна година. С това се облекчава контролът върху дейността на изпълнителната власт. Общността обаче трябва да доведе запазването на принципа за ежегодност в съзвучие с необходимостта от управление на многогодишни програми, които в плана за бюджета добиват все по-голямо значение. Поради тази причина средствата се доказват двукратно и се разделят на пълномощия по задълженията (ПЗ) и пълномощия по плащанията (ПП). Пълномощията по задълженията покриват през текущата бюджетна година сумата на юридическите задължения, които са постъпили в течение на бюджетната година, независимо от това, дали тяхното изпълнение се разпростира над повече от една бюджетна година. Пълномощията по плащанията покриват до посочената в плана за бюджета сума разходите, които възникват при изпълнение на задължения, постъпили в течение на бюджетната година или от по-предишни бюджетни години.
Принципът за изравняване на бюджета означава, че при приходите и разходите бюджетният план трябва да показва еднакъв краен резултат. При тях бюджетен дефицит не бива да бъде покриван чрез вземане на кредит. Принципът на специалитет на разходите означава, че за отделните пера се определят специфични цели. Използването на този принцип гарантира яснота при отпускането и изплащането на средствата, прозрачност при съставянето на бюджетния план и изпълнение на бюджета, отговарящо на волята на бюджетната инстанция.
Разделянето на бюджета на ЕС на задължителните разходи (ЗР) и незадължителни разходи (НР) носи преди всичко политически характер. Най-общо при ЗР става въпрос за разходите по пазарната организация на селскостопанската политика, които съставляват все още около 50% от целия бюджет. НР се отнасят до останалите разходи. Това разграничаване е във връзка с делението на бюджетните пълномощия между Европейския парламент и Съвета на Европейския съюз (ЕП има последната дума при НР, а съветът при ЗР).
За да се предотврати надпреварата между двата органа на бюджетната инстанция, а именно Съвет и Парламент, при определянето на НР чл. 272 на ДЕО предвижда, че бюджетната инстанция може да увеличи НР чрез промяна на проектобюджета на съвета само в рамките на максималната ставка спрямо предходната бюджетна година.
С оглед необходимостта от нагаждане на бюджетната процедура към променените изходни условия, без при това да се прилага тромавата процедура за промяна на Договора, трите органа Съвет, ЕП и Европейска комисия, се споразумяха в различни междуинституционни договорености за най-подходящата процедура. Тези споразумения се оказаха в практиката много полезни, но не променят бюджетно правните основи на договора. Така напр. различните финансови рамки за периода 1988-1992 и 1993-1998, както и споразумението за "бюджетна дисциплина и подобряване на бюджетната процедура" се базират на договорености между институциите.
И най-накрая Финансовата конституция на Европейския съюз се определя от решенията на европейските съвети за основни положения, като напр. определяне средствата за структурния фонд (в Европейския съвет от Единбург или оформянето на изравнителен механизъм за приноса на Великобритания към бюджета на ЕС (Договорът от Фонтенбло). 

Уеднаквяване на бюджетните инструменти

Развитието на бюджетната политика на ЕС се характеризира с усилието за уеднаквяване на бюджетните инструменти, постигане на финансова автономия на общностите, гарантиране финансирането на нови политики и създаване на равновесие между институциите при упражняване на бюджетните пълномощия.
Необходимостта от уеднаквяването на бюджетните инструменти идва преди всичко от това, че държавите членки особено в началната фаза на нови политически линии не са готови веднага и в пълен обхват да се откажат от националните начини на процедиране в полза на общите решения. Този феномен се показа при основаването на Европейската икономическа общност (Европейска общност) през 1957 г. в последователността от отделни бюджетни планове за Европейската общност за въглища и стомана (ЕОВС), Европейската атомна общност (Евратом) и Европейската икономическа общност (ЕИО). Докато с Договора от Люксембург (1970) стана възможно обхващането на бюджетите на ЕИО, Евратом и ЕОВС в един "общ бюджет", все още съществуват някои изключения. Така напр. функционалният бюджет на ЕОВС си остава отделен бюджет до изтичането на Договора за ЕОВС през 2002. Също и Европейският фонд за развитие (ЕФР) въпреки многократните предложения на Комисията все още не е интегриран в общия бюджет. Специалната роля на ЕФР се състои в това, че той като основен инструмент на финансовото и техническото сътрудничество на Европейската общност с редица развиващи се страни отразява от 1958 г. насам и тяхната особена историческа обвързаност с отделни държави членки, носеща отпечатъка на съответното колониално минало. Поради това членският внос към ЕФР се събира, както и преди, посредством собствен ключ за финансиране за сметка на най-заинтересованите държави членки.

Стремеж към финансова автономия
При това бяха използвани различни механизми за финансиране за бюджета за администрацията и бюджета за дейността (оперативни разходи). В основата на оперативните бюджети на ЕИО и на Евратом лежат механизми, които се съобразяват както с аспекти на икономическия капацитет, така и с "чисто" политически становища. Европейският социален фонд и Аграрният фонд (Европейски фонд за насочване и гарантиране на селското стопанство) се базираха до въвеждането на системата за собствени средства през 1970 г. на механизми за финансиране, които отразяваха икономическото участие на държавите членки ("принцип за еквивалентност").
С първото решение за собствените средства от 21 април 1970 г. за замяна на финансовите вноски на държавите членки със собствени средства на Общността за първи път за Общността бяха разкрити собствени финансови източници, които се формират преимуществено на принципа на икономическия капацитет. 

Договорености между институциите

Постигнатото до средата на седемдесетте години юридическо, политическо и институционално равновесие на финансовата система на Общността бе подложено с течение на времето на все по-голямо напрежение, което накрая се изостри в продължителна криза. Трудности имаше преди всичко по следните въпроси:

 начин на функциониране на годишната бюджетна процедура;

 връзки между двата органа на бюджетната институция;

 бюджетни неравновесия, които резултират предимно в неконтролираното нарастване на разходите в селското стопанство.

След многократни бюджетни кризи органите на Общността се договориха за един метод, който трябваше да подобри развитието на бюджетния процес и същевременно да гарантира спазването на бюджетната дисциплина. Със сключването на споразумение между институциите Европейският парламент, Съветът и Комисията предварително се споразумяха по големите бюджетни приоритети на идващия период. В така наречената "Финансова прогноза" са дадени най-високата сума и съставът на прогнозираните разходи на Общността за следващите години.
Първото споразумение между институциите бе сключено през 1988 г., за да се даде възможност за прилагане на финансовата прогноза за периода 1988-1992 (Пакетът Делор I). В таза рамка бяха дефинирани средствата за съответстващото на бюджета прилагане на Единния европейски акт (EEA). Въз основа на успеха на интеринституционното споразумение и на финансовата прогноза органите сключиха на 29 октомври 1993 г. ново институционно споразумение, което съдържа съставената през декември 1992 г. от Европейския съвет в Единбург финансова прогноза за периода 1993-1999 г.
С приетия от Комисията през юли 1997 г. План 2000 се цели изготвянето на трета "финансова прогноза" за времето от 2000 до 2006 г. Главната задача тук е определянето на финансовите рамки на разширяването на ЕС.
Във финансовата прогноза в обособени рубрики ще бъдат обхванати големите категории разходи. Всяка рубрика ще съдържа за всяка година сума от средства за задълженията, които представляват горната граница. Във финансовата прогноза ще бъде посочена освен това и общата сума от средствата за плащания в милиони ECU и на основата на предварителна преценка за развитието на БНП в процент на БНП на Общността. По този начин може да бъде създадена връзката с горната граница на собствените средства, която се определя в "решението за собствените средства" също с процент от БНП на Общността.

Ежегодна бюджетна процедура

Отделните фази на бюджетния метод и на съответните правомощия на двете части на бюджетната институция ( Eвропейският парламент и Съветът на Европа), а също и на Комисията са заложени в чл. 272 от ДЕО. Трите най-важни етапа/фази са следните:

Съставяне от Комисията на проектобюджет до края на месец април. Проектобюджетът не е правен акт в истинския смисъл на думата. Същевременно той е израз на правото на Комисията да предприема действия по отношение на бюджето-ефективните аспекти на отделните области на политика на Общността.

Съставяне от Съвета на проектобюджет до края на месец юли. С него формално се дава бюджетната процедура за първо четене на ниво бюджетна институция.

Определяне на бюджетния план от Европейския парламент след второто четене в ЕП до края на месец декември.

Протичането на бюджетната процедура е облекчена от редица споразумения. Така напр. ЕП, Съветът и Комисията се споразумяха още през 1975 г. за един "прагматичен календар", който оставя повече време за отделните етапи, от предвиденото в Договора на ЕО. Освен това Междуинституционните споразумения от 1988 и 1993 г. въведоха така наречената "трилог-процедура". Тук става дума за изяви на ЕП, Съвета и Комисията, при което в началото на месец април се обсъждат общите приоритети на бюджета и до края на месец юли се постига съгласие по размера на задължителните разходи.

Вземания / приходи на Съюза

За финансиране на разходите си Съюзът разполага със собствени средства. Според решението на Европейския съвет от Единбург горната граница на собствените средства годишно се определя като процент от БНП. До 1999 г. тя ще нарасне до 1,27% от БНП и с това ще достигне предвидената горна граница. След основно претегляне на всички предимства и недостатъци Комисията предложи в Програма 2000 (Agenda 2000) да се запази определената горна граница на собствените средства в размер на 1,27% от БНП. Собствените средства на Съюза се набират, както следва:

 мита за селскостопански продукти, както и такси за захар и глюкоза;

 мита от прилагане на общата митническа тарифа за стоки, внесени от трети страни;
 собствени средства от вноските на всяка държава членка като част от нейните постъпления от данък добавена стойност;

едно допълнително "четвърто постъпление" Общността събира от държавите членки въз основа на БНП. Тук става въпрос за променлив, допълнителен приход, с който трябва да се финансират част от разходите, които не са покрити от другите постъпления.

По-специално четвъртият вид постъпления отразяват действителната икономическа сила и в този смисъл спомагат за възможно най-справедливото разпределяне на финансовите тежести. Поради това евентуални неравновесия под формата на смятани за прекалено високи нето вноски се дължат на неравномерните връщания от бюджета на Съюза в държавите членки. С оглед частта от 50% от разходите на селскостопанската политика и 30% за регионалната структурна политика в цялостния бюджет причината за това трябва да се търси предимно в тези две политически области. При това трябва да се има предвид, че структурната политика се базира на преразпределянето на тежестите от икономически по-слабите към икономически по-силните региони.

Правна основа

Проблематиката на правната основа съответства на разделянето на бюджетарната и законодателната власт, вземаща решения в Европейския съюз. И при двете процедури по вземане на решения в ЕП и Съвета участват едни и същи органи, но разпределянето на компетенциите е регламентирано по различен начин. Законодател на първо място е Съветът (чл. 202 на ДЕО), като ЕП в зависимост от областта на политика е привлечен в различна степен. Обхватът достига от чисто запознаване на Парламента от страна на Съвета до вземане на съвместно решение според чл. 251 на ДЕО, при което един правен акт може да се осъществи единствено с единодушно решение на Съвета и Парламента (Процедура за вземане на решения). За разлика от това при процедурата за приемане на бюджета последната дума по отношение на НЗР от 1975 г. има Европейският парламент.
С постигането на пълномощията по бюджета ЕП се превръща в защитник на теорията, според която бюджетът представлява сам по себе си достатъчна основа за изпълнението му. Поради това е възможно Парламентът като част от бюджетната институция, имаща последната дума по отношение на НЗР, да насочи средства в бюджета, на които Съветът като законодател не е готов да създаде правна основа за провеждането на съответната дейност. Трудността за Комисията произтича от това, че чл. 274 от ДЕО постановява, че ("Комисията изпълнява бюджета в съответствие с разпоредбите на правилата, приети въз основа на чл. 279 на своя отговорност и в рамките на предоставените средства, като се придържа към принципите за законосъобразно управление на финансовите ресурси"), докато чл. 22 от Правилника за бюджета посочва, че създаването предварително на правна основа е условие за провеждането на важни дейности. За постигането на напредък по този въпрос Комисията представи през 1994 г. на ЕП и Съвета съобщение, в което тя се опита да прецизира съществуващите разпоредби. Най-общо става дума за следните въпроси:

 при кои мерки не трябва да се говори за "важна акция" ("действия за определен период", като пилотните проекти или "подготвените действия") или дали става въпрос за "автономни акции", като напр. информационните мерки, за които отговаря Комисията;

 как при "важна акция", която е предвидена в бюджетния план, без обаче да има законодателна основа, трябва да се процедира според вида и състоянието на въпросната законодателна процедура.

Бързо вземане на решение по този много важен въпрос за разпределянето на правомощията между ЕП и Съвета е по-скоро невероятно с оглед на оплакването на Великобритания срещу Комисията пред Европейския съд (ЕвС). Комисията се обвинява, че финансира мерки в областта на социалната политика, без да съществува за това подходяща правна основа. При тези обстоятелства не може да се разчита, че по пътя на преговорите между засегнатите институции може да се постигне значителен напредък, преди ЕвС да се е произнесъл по въпроса.